II SA/Wr 888/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pawłowska (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi C. S. i S. S. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] października 2025 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości M. w gminie M. – [...] postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 300,00 zł (trzysta złotych). C. S. i S. S. (dalej: skarżąca) wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] października 2025 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości M. w gminie M. – część 1, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono: 1. Istotne naruszenie przepisów prawa polegające nie niezastosowaniu odpowiednich przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.);, a tym samym podjęcie uchwały bez odpowiednio przeprowadzonych konsultacji społecznych i wbrew rzeczywistej woli obywateli; 2. istotne naruszenie prawa polegające na niezastawaniu przepisu art. 74 ust. 4 konstytucji RP poprzez brak stosownych działań ze strony władz publicznych, które to mają obowiązek konstytucyjny wspierania działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska i w związku z art. 39 ust. 1 i art. 54 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżący są właścicielami działek nr [...], [...] i [...], położonych na terenie oddziaływania zaskarżonej uchwały, co uzasadnia posiadanie interesu prawnego w jej zaskarżeniu. Wskazano, że zgodnie z ewidencją są to użytki – LzrIII, LzrIV, LzrV, LzrVI – zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, Ł II, Ł IV i ŁV – łąki, N – nieużytki, Tr – tereny różne, RIVa – orne, W – pod wodami. Według nowo uchwalonego planu miejscowego terenom tym przypisano (bezprawnie w ocenie autorów skargi) funkcje: ZR – zieleni rolniczej, tereny lasów – Zl, tereny wód powierzchniowych - WS. Dodatkowo, znaczną część nieruchomości przeznaczono na Suchy Zbiornik Przeciwpowodziowy, co w ocenie skarżących oznacza bezpośredni wpływ na ich sytuację materialnoprawną i bezpośrednie przyczynienie się do powstania albo zmiany obowiązków lub pozbawienia praw. W dalszej części uzasadnienia skargi podniesiono, że projekt planu wyłożono do publicznego wglądu w okresie od dnia 15 lutego 2022 r. do 9 marca 2022 r., termin składania uwag wyznaczono do dnia 23 marca 2022 r. Jak wyjaśniono, z projektem planu można się było zapoznać od dnia 15 lutego 2022 r. do 15 marca 2022 r., w godzinach od 10.00 do 14.00, a dyskusję publiczną wyznaczono na dzień 1 marca 2022 r., w siedzibie Urzędu Gminy o godzinie 14.00 Zdaniem skarżących dopuszczono się tym samym rażącego naruszenia prawa, gdyż doprowadzono do braku przeprowadzenia konsultacji społecznych w terminach dogodnych dla mieszkańców, co narusza tryb sporządzania planu. Wskazano przy tym, że w tożsamej sytuacji, która zaistniała w L., Wojewoda Dolnośląski zakwestionował takie działanie Rady Gminy, a skarga organu nadzoru została uwzględniona. Wskazano, że takie wyznaczenie godzin konsultacji pozbawia osoby aktywne zawodowo – takie jak skarżący – realnej możliwości wzięcia udziału w konsultacjach, co gwarantowane jest nie tylko normami prawa polskiego, ale i międzynarodowego. Powołano się przy tym na zapisy Konwencji z Aarhus z 1998 r. Dalej wskazano, że wyznaczenie takich godzin konsultacji naruszyło również prawo strony w zakresie udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji i opracowywaniu dokumentów z zakresu ochrony środowiska, które obok prawa dostępu do informacji środowisku i jego ochronie, stanowi normatywne urzeczywistnienie zasady partycypacji publicznej w sprawach środowiskowych. W odpowiedzi na skargę Gmina M. wniosła o jej oddalenie w całości. Podniosła, że cała procedura uchwalania zaskarżonej uchwały przebiegła zgodnie z obwiązującymi przepisami. Organ zwrócił uwagę, że wyłożenie projektu planu miało miejsce w dniach od 15 lutego 2022 r., do 9 marca 2022 r., zatem przez 23 dni (ustawa wymagała 21 dni), a dyskusja publiczna miała miejsce w dniu 1 marca 2022 r. Podkreślono przy tym, że przebieg procedury uchwalania planu należy oceniać w odniesieniu do przepisów obowiązujących w czasie gdy procedura ta była przeprowadzana, a wówczas, tj. 1 2022 roku, żadne przepisy prawa nie zawierały wskazań odnośnie do godzin, w jakich powinno się wyznaczać możliwość zapoznania się z projektem planu. Dalej wskazano, że plan zawiera wszelkie niezbędne opinie i uzgodnienia, a organ nadzoru nie dopatrzył się powodów do stwierdzenia jego nieważności. Dodatkowo podniesiono, że postanowienia planu w zakresie nieruchomości skarżących są zgodne z postanowieniami studium, które dla tych terenów przewidywały funkcje związane z przestrzenia otwartą, co plan tylko potwierdza. W piśmie procesowym z dnia 31 marca 2025 r. skarżący podtrzymali zarzuty i twierdzenia skargi podnosząc, że prawo do konsultacji społecznych, bez względu na obowiązującą wersje przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, musi gwarantować realną możliwość wzięcia udziału w konsultacjach i publicznej dyskusji. Na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2026 r. skarżący podtrzymał treść skargi i jej zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143), zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1153) zwanej dalej: u.s.g., wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przywołanego przepisu, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie wskazane tam warunki dopuszczalności skargi, w tym skarżący wykaże, że posiada interes prawny w skarżeniu aktu, a dalej, że jego interes prawny został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu szczegółowa analiza przytoczonych w części wstępnej uzasadnienia zarzutów zawartych w skardze prowadzi do następującego wniosku: wskazane przez stronę skarżącą zarzuty skargi nie sposób zakwalifikować jako podstawę do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] października 2025 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości M. w gminie M. – część 1. U podstaw legitymacji skargowej, wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje, co do zasady, posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia jednak w przeciwieństwie do skargi na decyzję lub postanowienie wydawane w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami K.p.a, uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g, może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone. Dopiero zatem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez Sąd. Wskazując dalej na kwestię interesu prawnego trzeba wyjaśnić, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega natomiast na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012r., II OSK 2105/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wywodząc go wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi zatem naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego, powodując następstwo w postaci ograniczenia czy też pozbawienia go konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. Bezpośredniość i realność interesu dotyczą związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną z której ten interes się wywodzi (por. NSA w wyroku z dnia 23 listopada 2005 r. I OSK 715/05) przez wykazanie, że interes prawny lub uprawnienie skarżącego podmiotu zostały naruszone aktem prawa materialnego przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przyznaje bowiem legitymacji skargowej podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień planu. Związek pomiędzy własną, indywidulaną sytuacją prawną strony skarżącej a zaskarżoną uchwałą musi więc istnieć w dacie wniesienia skargi a nie w przyszłości i powodować następstwo, w postaci konkretnego, a nie tylko hipotetycznego ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub obowiązków. Stanowisko powyższe potwierdził Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę (por. NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2009 r. II OSK 1305/09 CBOSA, nas.gov.pl) – skarżący winien więc wykazać, że jego uprawnienia lub obowiązki zostały zmodyfikowane przez zaskarżony akt. W konsekwencji w odniesieniu do uchwał w sprawie planów miejscowych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia można mówić tylko wtedy, gdy w wyniku wprowadzenia planu nastąpiła zmiana przeznaczenia albo uwarunkowań dotyczących działki należącej do skarżącego. Chodzi o przypadki, gdy w efekcie wprowadzenia planu następuje modyfikacja dopuszczanego dotychczas sposobu korzystania z nieruchomości, wprowadzenie dla niej określonych zakazów albo ograniczenie istniejących uprawnień skarżącego mających oparcie w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albo w innych przepisach szczególnych. W tym miejscu trzeba podnieść, że w niniejszej sprawie skarżący wywodzą swój interes do zaskarżenia przedmiotowej uchwały z naruszenia przysługującego im prawa własności do nieruchomości, których są właścicielami, a które leżą na obszarze obowiązywania zaskarżonej uchwały. Niewątpliwie zatem interes taki posiadają. W ocenie Sądu jednak nie wykazali w skardze naruszenia tego interesu, co pozwoliłoby dopiero na merytoryczne skontrolowanie zaskarżonej uchwały. W skardze podniesiono co prawda, że plan zmienił funkcje posiadanych przez stronę terenów, jednakże całkowicie pominięto w jaki sposób wpłynęło to jakiekolwiek uprawnienia skarżących. Skarżący nie wyjaśnili jakie było wcześniejsze przeznaczenie tych działek (w odpowiedzi na skargę Gmina podnosi, że przeznaczenie to było takie samo w poprzednich trzech obowiązujących planach miejscowych, z 2007, 2011 i 2014 t) i w jakie sposób ewentualna zmiana ograniczyła ich prawo własności lub inne uprawnienia. Skarżący nie wskazali, czy planowali na terenach tych realizować jakieś inwestycje, które postanowienia zaskarżonej uchwały uniemożliwiły. W skardze ograniczono się jedynie do szerokiego omówienia prawa do uczestnictwa w konsultacjach społecznych, nie odnosząc opisanych uchybień do indywidualnej sytuacji skarżących. Skarżący nie wykazali, aby wejście w życie zaskarżonej uchwały pogorszyło ich sytuacje prawną, ograniczyło ich uprawnienia właścicielskie. Sąd wyjaśnia, że o ile co do zasady, postanowienia planu miejscowego mogą potencjalnie naruszać uprawnienia właścicielskie wynikające z art. 140 k.c., to uznanie dopuszczalności skargi zależy w takiej sytuacji, od wykazania naruszenia interesu prawnego – który jak wcześniej wskazano – musi być realny. Wykazania takiego realnego naruszenia prawa w sprawie Sąd się nie dopatrzył. Aby skutecznie skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 101 u.s.g. skarżący muszą skonkretyzować jakie istotne ograniczenia ich praw zaistniały i w czym realnie wyrażać się ma ograniczenie ich własności. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia trybu uchwalania planu nie mogły być uwzględnione przez Sąd. Naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można bowiem upatrywać w samym naruszeniu przepisów dotyczących zasad sporządzania planu, procedury planistycznej czy zasad techniki prawodawczej. Sąd nie jest uprawniony do badania naruszeń procedury czy treści merytorycznej uchwały, jeżeli skarżący nie wykaże naruszenia swego interesu prawnego zapisami planu. Te mogą być natomiast kontrolowane dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że został nadto naruszony interes prawny strony skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, opubl. Lex nr 437511). Do wniesienia skargi nie legitymuje zaś sama sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że strona skarżąca nie wykazała, że zaskarżoną uchwałą został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie a naruszenie to miało charakter bezpośredni i realny a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Przewidywania skutków uchwalonego planu mają wyłącznie walor subiektywny, który nie kreuje aktualnej legitymacji skargowej po stronie skarżących. Analiza treści kwestionowanej przez skarżącą uchwały oraz przedstawione w skardze zarzuty nie potwierdziły, ażeby postanowienia spornego aktu aktualnie negatywnie oddziaływały na sferę praw i obowiązków skarżącego podmiotu. Co zaś się tyczy kwestii potencjalnego przekroczenia norm hałasu i innych immisji to – jak wcześniej wskazano - mogą być one podnoszone ewentualnie na etapie konkretnych postępowań związanych z konkretna inwestycją. Reasumując, skarżąca nie wykazali w żaden sposób, aby uchwała naruszała ich aktualnie i realnie istniejący interes prawny lub uprawnienie. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). W konsekwencji Sąd nie mógł przystąpić do oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym do badania prawidłowości zasad i trybu jego podjęcia. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia sygnatura akt II OSK 196/23 (baza orzeczeń NSA dostępna w Internecie). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzeczono na postawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.