II SA/Wr 89/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 marca 2024 r. sprawy ze skargi P[...] S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 30 października 2023 r., nr SKO 4232.2.2023 w przedmiocie stwierdzenia przejścia do zasobu Skarbu Państwa gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi oddala skargę w całości. Minister Infrastruktury decyzją z dnia 11 czerwca 2021 r. (znak GM-DOK-1.772.241.2021.PS) działając na podstawie art. 221 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.) – dalej: u.p.w. ustalił linie prawego i lewego brzegu cieku J. Wnioskiem z dnia 25 maja 2022 r., Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, wskazując na opisaną decyzję Ministra Infrastruktury, wystąpiło do Starosty Powiatowego w Wołowie, na podstawie art. 218 ust. 1 i 2 w zw. z art. 211 ust. 2, art. 212 ust. 1 i art. 216 ust. 1 i 3 u.p.w., o stwierdzenie przejścia do zasobu gruntów Skarbu Państwa pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi cieku naturalnego J., działki gruntu oznaczonej ewidencyjnie nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina W., powiat [...]. Po wszczęciu przez organ postępowania w sprawie, P. SA skierowały do organu pismo z dnia 8 września 2022 r., w którym podniosły, że działka objęta wnioskiem stała się z dniem 5 grudnia 1990 r. przedmiotem użytkowania wieczystego P.(1), co potwierdza decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 kwietnia 2012 r. oraz wpis ujawniony w księdze wieczystej [...]. Starosta Wołowski decyzją z dnia 22 sierpnia 2023 r. (nr GN.6844.1.2022), stwierdził przejście do zasobu gruntów Skarbu Państwa pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi cieku J. w trybie art. 218 ust. 2 w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 1 oraz art. 216 ust. 1 i 3 u.p.w., gruntu znajdującego się w granicach działki gruntu nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w obrębie K., gmina W., stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowanie wieczystym P. S.A. dla której IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Organ I instancji uzasadnił wydane rozstrzygnięcie dokonując analizy przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę do przejścia przedmiotowej działki do zasobu Skarbu Państwa reprezentowanego przez Wody Polskie. Poza odniesieniem się do twierdzeń P. prezentowanych w toku postępowania Starosta Wołowski przedstawił stanowisko o deklaratoryjnym charakterze decyzji jedynie potwierdzającej nowy stan prawny nieruchomości zaistniały z dniem 1 stycznia 2018 r. W odwołaniu od tej decyzji P. SA zarzuciło Staroście naruszenie: 1). art. 233 k.c. w zw. z art. 212 ust 1 pkt. 1, art. 216 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 264 ust. 1 i 9 u.p.w. poprzez ich niezastosowanie polegające na odmowie przyjęcia, iż przejście działki nr [...] do zasobu Wód Polskich godzi w treść uprawnień użytkownika wieczystego mimo, że z podawanych przepisów prawa wodnego, a zwłaszcza z art. 264 ust. 1 i 9 u.p.w. wyraźnie wynika, że Wody Polskie gospodarują gruntami pokrytymi śródlądowymi wodami płynącymi, a zwłaszcza w ramach tej gospodarki mogą rozporządzać nieruchomościami znajdującymi się w ich zasobie, przez ustanawianie ograniczonych praw rzeczowych, oddawanie w najem, dzierżawę, użyczenie lub zamianę, a wpływy z tego tytułu stanowią ich przychód, a art. 233 k.c. kształtuje użytkowanie wieczyste jako prawo wyłączne; 2). art. 218 ust. 1 i 2 u.p.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji o przejściu działki nr [...] do zasobu Skarbu Państwa wobec działki, która stanowi już własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym strony; 3). art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie ostatecznej i prawomocnej decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 kwietnia 2012 r., nr NiR.KU.752.38.2011.KS, potwierdzającej nabycie przez stronę z mocy prawa użytkowania wieczystego rzeczonej działki z dniem 5 grudnia 1990 r. oraz potwierdzającej brak roszczeń osób trzecich oraz powołującej się na oświadczenie Skarbu Państwa o braku takich roszczeń z dnia 21 listopada 2000 r.; 4). art. 218 ust. 1 i 2 u.p.w. w zw. z art. 264 tej ustawy, w zw. z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w związku z art. 259 u.p.w., w zw. z art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 23 ust. 1 tej ustawy, art. 2 Konstytucji, art. 64 ust. 1 ust. 2 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że grunt pokryty śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa należy do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa w sytuacji, gdy ów grunt stanowi przedmiot użytkowania wieczystego innego podmiotu, gdy przyjąć należy, że fakt oddania gruntu w użytkowanie wieczyste uniemożliwia wydanie decyzji stwierdzającej jego przejście do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, skoro decyzja ta nie może zmieniać stanu prawnego tego gruntu i nie może znosić praw użytkownika wieczystego, które są chronione normami konstytucyjnymi; 5). art. 218 ust. 1 i 2 u.p.w. w zw. z art. 264 tej ustawy, w zw. z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w związku z art. 259 u.p.w., w zw. z art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 23 ust. 1 tej ustawy, art. 2 Konstytucji, art. 64 ust. 1 ust. 2 Konstytucji poprzez ich nieprawidłową interpretację polegającą na przyjęciu, że do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa w sytuacji, gdy na tych gruntach uprzednio ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, które przypada innemu podmiotowi, gdy przyjąć należy, że do tego zasobu nie mogą one należeć, jeśli oddano je w użytkowanie wieczyste, które to prawo obejmuje rozporządzanie i korzystanie z nich przynależne innemu podmiotowi niż właściciel gruntu a prawo to jednocześnie podlega ochronie konstytucyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia 30 października 2023 r. (nr SKO 4232.2.2023) utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia 22 sierpnia 2023 r. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy przytoczył treść stosownych przepisów u.p.w. i stwierdził, że ustawa ta jednoznacznie przesądza, że śródlądowe wody płynące oraz grunty nimi pokryte stanowią własność Skarbu Państwa i jako takie są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, uregulowanym w art. 218 ust. 1 u.p.w.. Zwrócił uwagę, że art. 218 ust. 2 u.p.w. jest bezpośrednią podstawą prawną wydania decyzji organu I instancji, a jego brzmienie wskazuje, że ma ona charakter decyzji związanej, zaś przesłanką jej wydania jest stwierdzenie, że nieruchomość, której dotyczy wniosek, stanowi grunt pokryty śródlądowymi wodami płynącymi będący własnością Skarbu Państwa. SKO podkreśliło, że art. 218 ust. 1 u.p.w., ani też inny przepis tej ustawy nie przewidziały wyłączenia nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste z regulowanego u.p.w. zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Tym samym, w ocenie SKO, okoliczność taka pozostaje bez wpływu na wydanie decyzji, o której mowa w art. 218 ust. 2 u.p.w.. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 grudnia 2020 r., (sygn. akt II SA/Lu 435/20) oraz uzasadnienie projektu u.p.w. (druk sejmowy VIII.1529), organ odwoławczy obszernie wyjaśnił, że celem ustawodawcy było uporządkowanie kwestii reprezentacji uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa. Rozstrzygnięcie wydane na mocy art. 218 u.p.w. stanowi decyzję deklaratoryjną, nieprowadzącą do zmiany stosunków własnościowych, ale do zmiany reżimu prawnego, jakiemu podlega dany zasób nieruchomości Skarbu Państwa oraz do zmiany podmiotu wykonującego uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa. Co do obiekcji P. organ odwoławczy zauważył, że decyzja nie wpływa na przysługujące mu prawo rzeczowe i powołał się w tym względzie na art. 258 ust. 11 i art. 528 ust. 8 u.p.w., które stanowią o respektowaniu praw osób trzecich w ramach wykonywania praw właścicielskich przez Wody Polskie. Dodatkowo w uzasadnieniu decyzji organ powoływał się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, gdzie rozpoznawana była sprawa zawierająca podobną problematykę i tożsamą argumentację. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, że czynności opisane w art. 218 ust. 2 u.p.w. mają jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzają istniejący stan rzeczy, ponieważ starosta stwierdza w nich jedynie przejście ww. gruntu do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. P. SA nie zgodziła się z opisaną decyzją. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono Kolegium naruszenie: 1). art. 233 w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 1, art. 216 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 264 ust. 1 i ust. 9 u.p.w., poprzez ich niezastosowanie polegające na odmowie przyjęcia, że przejście działki nr [...] do zasobu Wód Polskich godzi w treść uprawnień użytkownika wieczystego, mimo że z podawanych przepisów prawa wodnego a zwłaszcza z art. 264 ust. 1 i ust. 9 u.p.w. wyraźnie wynika, że Wody Polskie gospodarują gruntami pokrytymi śródlądowymi wodami płynącymi, a zwłaszcza w ramach tej gospodarki mogą rozporządzać nieruchomościami znajdującymi się w ich zasobie, przez ustanawianie ograniczonych praw rzeczowych, oddawanie w najem, dzierżawę, użyczenie lub zamianę, a wpływy z tego tytułu stanowią ich przychód, a art. 233 k.c. kształtuje użytkowanie wieczyste jako prawo wyłączne; 2). art. 218 ust. 1 i ust. 2 u.p.w., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji o przejściu działki nr [...] do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa wobec działki, która stanowi już własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym strony; 3). art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie ostatecznej i prawomocnej decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 kwietnia 2012 r. NiR- KU.752.38.201 l.KS potwierdzającej nabycie przez stronę z mocy prawa użytkowania wieczystego rzeczonej działki z dniem 5 grudnia 1990 r. oraz potwierdzającej brak roszczeń osób trzecich oraz powołującej się na oświadczenie Skarbu Państwa o braku takich roszczeń z dnia 21 listopada 2000 r.; 4). art. 218 ust. 1 i 2 u.p.w. w zw. z art. 264 tej ustawy, w zw. z art. 200 u.g.n. w zw. z art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w związku z art. 259 u.p.w., w zw. z art. 21 u.g.n., w zw. z art. 23 ust. 1 tej ustawy, art. 2 Konstytucji, art. 64 ust. 1 ust. 2 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że grunt pokryty śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa należy do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa w sytuacji, gdy ów grunt stanowi przedmiot użytkowania wieczystego innego podmiotu, gdy przyjąć należy, że fakt oddania gruntu w użytkowanie wieczyste uniemożliwia wydanie decyzji stwierdzającej jego przejście do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, skoro decyzja ta nie może zmieniać stanu prawnego tego gruntu i nie może znosić praw użytkownika wieczystego, które są chronione normami konstytucyjnymi, 5). art. 218 ust. 1 i 2 u.p.w. w zw. z art. 264 tej ustawy, w zw. z art. 200 u.g.n. w zw. z art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w związku z art. 259 u.p.w., w związku z art. 21 u.g.n., w związku z art. 23 ust. 1 tej ustawy, art. 2 Konstytucji, art. 64 ust. 1 ust. 2 Konstytucji poprzez ich nieprawidłową interpretację polegającą na przyjęciu, że do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa w sytuacji, gdy na tych gruntach uprzednio ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, które przypada innemu podmiotowi, gdy przyjąć należy, że do tego zasobu nie mogą one należeć, jeśli oddano je w użytkowanie wieczyste, które to prawo obejmuje rozporządzanie i korzystanie z nich przynależne innemu podmiotowi niż właściciel gruntu a prawo to jednocześnie podlega ochronie konstytucyjnej; 6). art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 233 kc. w zw. z art. 212 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 216 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 264 ust. 1 i 9 u.p.w. poprzez ich niezastosowanie i odmowę przyjęcia, że decyzja SKO we Wrocławiu jest obarczona wadą trwałej niewykonalności skoro jej skutkiem jest powstanie dualistycznego władztwa P. S.A. i Wód Polskich nad rzeczonymi działkami w zakresie ustanawiania ograniczonych praw rzeczowych, oddawania w najem, dzierżawę, użyczenie lub zamianę i czerpania pożytków z tego tytułu. Mając na uwadze wystosowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych, a ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu pisma procesowego przedstawiona została stosowana argumentacja rozwijająca podniesione zarzuty i wnioski skargi. W odpowiedzi na skargę SKO we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie i odesłało do motywów wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu jako niezasadna. Spór zasadniczo sprowadza się do tego, czy zmiana podmiotu reprezentującego Skarb Państwa jako właściciela działki nr [...], wpłynie na prawo użytkowania wieczystego P. SA i czy decyzja wydana przez Starostę znajdowała umocowanie w przepisach prawa. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu odwoławczego, trafnie wsparte poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Lublinie z dnia 10 grudnia 2020 r., (sygn. akt II SA/Lu 435/20) (internetowa baza orzeczeń sądów administracyjnych CBOSA) oraz uzasadnieniem projektu u.p.w.. Omawiana ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. wprowadzając nowy stan prawny w zakresie dotyczącym gospodarowania wodami (art. 1) i spraw własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasad gospodarowania tymi składnikami jako mieniem Skarbu Państwa (art. 2). Pomijając same założenia, jakie leżały u podstaw wprowadzenia nowych regulacji, powtórzenia tylko wymaga, że intencją ustawodawcy było ujednolicenie zasad gospodarowania nieruchomościami pod wodami płynącymi, urządzeniami wodnymi, ich częściami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Zasadniczo z jednym można się zgodzić ze stroną skarżącą. Mianowicie w tym, że to Skarb Państwa nadal jest właścicielem działki nr [...]. Zgodnie z art. 218 ust. 1 u.p.w., grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Przy czym na mocy art. 528 ust. 1 pkt 1 u.p.w., z dniem wejścia w życie tej ustawy to Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa wód, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2-4 ustawy uchylanej w art. 573, lub ich części oraz gruntów pokrytych tymi wodami, z wyłączeniem gruntów pokrytych wodami, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy uchylanej w art. 573 (to jest ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne). Podstawą prawną wydania spornej decyzji jest natomiast art. 218 ust. 2 u.p.w. Przepis ten przewiduje, że przejście do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, o których mowa w powołanym wyżej art. 218 ust. 1, oraz ich wykreślenie z zasobu stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego podmiotu, o którym mowa w art. 212 ust. 1, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zwrócić należy uwagę, że brzmienie tej regulacji wskazuje, iż starosta jedynie "stwierdza" stan unormowany w art. 218 ust. 1 u.p.w. Zatem, tak jak wskazał organ odwoławczy, decyzja w niniejszej sprawie miała charakter deklaratoryjny, to jest wyłącznie potwierdzający stan prawny, który został wprowadzony ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Działka nr [...] była i jest własnością Skarbu Państwa, zmianie uległ jedynie reżim prawny, jakiemu podlega zasób nieruchomości Skarbu Państwa do którego została przypisana. Starosta został przez ustawodawcę zobligowany do stwierdzenia przejścia do tego zasobu działki nr [...] w ramach realizacji zadań z zakresu administracji rządowej. Wydanie decyzji przez organ I instancji zostało – zgodnie z wymogami powołanego przepisu – poprzedzone stosownym wnioskiem właściwego podmiotu, określonego w art. 212 ust. 1 u.p.w., to jest przez Wody Polskie. Wobec tego zarówno decyzja organu I instancji, jaki i utrzymująca ją w mocy decyzja SKO we Wrocławiu wydane zostały zgodnie z art. 218 ust. 1 i 2 u.p.w., których naruszenie strona podniosła w skardze. Organ odwoławczy nie miał jakichkolwiek podstaw do wzruszenia rozstrzygnięcia Starosty w wyniku wniesionego odwołania. W związku z tym zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej, uznać należało za niezasadne. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, zdaniem Sądu, strona skarżąca błędnie odczytuje skutki zapadłych w toku kontrolowanego postępowania decyzji. Przede wszystkim należy zauważyć, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 kwietnia 2012 r. potwierdzająca nabycie przez P. SA prawa użytkowania wieczystego (a nie prawa własności), miała dokładnie taki sam deklaratoryjny charakter, co decyzja będąca przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. Konieczne jest też przyjrzenie się treści prawa użytkowania wieczystego, która została określona w art. 233 k.c., zgodnie z którym w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Zatem w istocie – jak to zostało podniesione w skardze – na mocy art. 216 ust. 1 i 2 u.p.w., Skarb Państwa jest właścicielem m.in. działki, stanowiącej przedmiot postępowania, a jej wykonywanie gospodarowania na tych gruntach wykonują Wody Polskie, które również na podstawie art. 264 ust. 1 i ust. 9 u.p.w. są uprawnione do rozporządzania tymi gruntami przez ustanawianie na nich ograniczonych praw rzeczowych. Niemniej jednak wykonywanie tych uprawnień właścicielskich musi mieścić się w granicach prawa. Granice te w przypadku strony skarżącej zostały zakreślone przysługującym jej prawem użytkowania wieczystego. Prawidłowo zatem organ odwoławczy stwierdził, że stwierdzenie przejścia do omawianego zasobu gruntów Skarbu Państwa działki nr [...] pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na to prawo, które nadto jest ujawnione w dziale II prowadzonej dla tej działki księdze wieczystej. Co za tym idzie, decyzja stwierdzająca unormowanie kwestii własnościowych według nowego stanu prawnego, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w żaden sposób nie wyklucza się z decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 kwietnia 2012 r.. Tym samym zarzuty naruszenia art. 233 k.c. w związku z art. 216 ust. 1 i 3 w związku z art. 264 ust. 1 i 9 u.p.w., a także art. 7, art. 77 k.p.a. należało ocenić jako całkowicie chybione. Tak samo Sąd ocenia podniesione naruszenia art. 8 k.p.a. statuującego zasadę wzbudzania zaufania do organów państwa w związku z art. 107 § 1 pkt i § 3 k.p.a., która to regulacja określa elementy składowe decyzji. SKO rozpatrzyło sprawę ponownie, dokładnie opisując okoliczności faktyczne, odnosząc się do zarzutów odwołania oraz powołując prawidłowo podstawę prawną rozstrzygnięcia, która została w sposób obszerny została wyjaśniona. Sąd nie dopatrzył się też innych naruszeń zarówno przepisów materialnych, jak i procesowych, które warunkowałyby uchylenie zaskarżonego aktu. Z powyższych powodów skarga podlegała oddaleniu w całości, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634).