II SA/Wr 892/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA - Roman Ciąglewicz Sędzia NSA - Jerzy Krupiński Asesor WSA - Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy - Katarzyna Johan po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zlikwidowania zagrożenia ze strony urządzenia budowlanego oddala skargę Decyzją z dnia [...] nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 1980 r., Nr 9, poz. 26 ze zm.) orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego furtki w ogrodzeniu posesji przy ulicy [...] w O. Postępowanie powyższe prowadzone było w związku z pismem D. A. z dnia 4 maja 2000 r., zwierającym żądanie podjęcia stosownych kroków w celu wyeliminowania zagrożenia ze strony tej konstrukcji, przy czym z powyższego pisma oraz z dołączonej kserokopii notatki służbowej Komendy Miejskiej Policji w O. z dnia 27 kwietnia 2000 r., wynikało ponadto, że w dniu 4 kwietnia 2000 r. doszło do kolizji drogowej w wyniku najechania przez D. A., kierującego samochodem marki Daewoo Matiz, na niezabezpieczoną furtkę wejścia do posesji przy ulicy [...] w O., która otworzyła się na skutek podmuchu wiatru. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na podstawie zgłoszenia wniesionego przez D. A. o niewłaściwym zabezpieczeniu furtki w ogrodzeniu posesji przy ulicy [...] w O., własności T. P. W wyniku kontroli ustalono, że furtka otwiera się na zewnątrz i jest elementem ogrodzenia przy budynku będącym zabytkiem. W ocenie organu umorzenie postępowania uzasadnia okoliczność, iż ustawa Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, a przedmiotowe ogrodzenie nie jest obiektem budowlanym. Decyzja skierowana została do właściciela posesji – T. P. oraz przesłana do wiadomości D. A. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. A., zarzucając naruszenie przepisu art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, podnosząc, że nie składał wniosku o umorzenie postępowania, a nadto, powołując przepis § 43 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 140 ze zm.), wywodził, że umorzenie postępowania jest sprzeczne z interesem społecznym, bezpieczeństwem i dobrem osób trzecich, gdyż otwierająca się na zewnątrz furtka stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. Decyzją z [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu podał, że furtka nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu prawa budowlanego, stąd usunięcie furtki w trybie administracyjnym możliwe byłoby tylko w przypadku wydania nakazu rozbiórki w stosunku do całego ogrodzenia, przy czym obiekt budowlany przy ulicy [...] w O. jest obiektem legalnie istniejącym, co powoduje brak podstaw do tak daleko idących rozstrzygnięć. Poza tym, powołując się na przepis art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, podniósł, że obiekt ten (w tym ogrodzenie) jest zabytkiem rozumieniu, zatem zgodnie z art. 27 tej ustawy bez zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno przerabiać, rekonstruować, zabudowywać, odbudowywać, zdobić, uzupełniać. W ocenie organu z świetle powyższej regulacji prawnej dalsze działanie organów nadzoru jest oczywiście niedopuszczalne. W skardze na powyższą decyzję D. A. zarzucił naruszenie przepisu art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego podając, że sprawa nie stała się bezprzedmiotowa, gdyż nie zostało usunięte zagrożenie, jakie stanowiła furtka otwierająca się na zewnątrz ani nie wystąpił o umorzenie postępowania jako strona wszczynająca postępowanie. Ponadto, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2000 r., zakwestionował argumentację podawaną w zaskarżonej decyzji, dotyczącą wyłączenia ogrodzenia z zakresu działania prawa budowlanego Poza tym zarzucił, iż w świetle opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 29 marca 2001 r. błędne jest twierdzenie, że przedmiotowe ogrodzenie jest zabytkiem. W odpowiedzi na odwołanie organ wnosił o jego oddalenie, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przyznając jednak, iż stwierdzenie dotyczące faktu, że ogrodzenie jest zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków jest nieścisłe, albowiem zgodnie z powoływaną w skardze opinią, która nie była znana organowi w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, do rejestru zabytków wpisany jest jedynie budynek przy ulicy [...], nie zaś jego otoczenie i towarzyszące urządzenia budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zwanej dalej ustawą, kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 50 ustawy uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nadto inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W świetle powyższego sąd administracyjny, przystępując do rozpatrywania wniesionej skargi, zobligowany jest każdorazowo do dokonania w pierwszym rzędzie jej oceny pod względem podmiotowym, poprzez ustalenie, czy wnoszący skargę ma legitymację do wniesienia skargi. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny "oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium interesu prawnego oznacza, że akt lub czynność zaskarżona przez wnoszącego skargę musi dotyczyć jego interesu prawnego naruszonego przez działanie niezgodne z prawem. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie chroniony interes prawny, przesądza przepis prawa materialnego i od wykazania związku między chronionym interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależniona jest legitymacja do złożenia skargi" (B. Adamiak, K. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, str. 366). Innymi słowy pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (osoby) możliwość wydania przez organ decyzji administracyjnej ustalającej prawo lub obowiązek tego podmiotu lub możliwość podjęcia przez ten organ określonej czynności. Tak rozumiane pojecie interesu prawnego koresponduje z treścią art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej Kpa, zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na gruncie wykładni tego przepisu wskazuje się, że "stroną w rozumieniu art. 28 będzie osoba fizyczna lub prawna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracyjny wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona - tak rozumiana - wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego" (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. BECK, Warszawa 1996, s. 201). Tak rozumianemu interesowi prawnemu przeciwstawić należy interes faktyczny, który zachodzi w sytuacji, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże brak jest normy prawnej mającej stanowić podstawę skierowania żądania wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej ustalającej prawo lub obowiązek tego podmiotu lub podjęcia przez ten organ określonej czynności. Z tego względu przymiot strony nie służy osobie, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Działania w tym zakresie mogą być podejmowane przez taką osobę w ramach instytucji skarg i wniosków, określonej w dziale VIII Kpa, która to materia nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Dodać przy tym należy, że w świetle powołanego wyżej przepisu art. 50 ustawy i art. 28 Kpa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym badanie charakteru strony pod względem materialnym wyprzedza badanie charakteru strony pod względem procesowym. Wobec tego wprowadzenie do postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej osoby nie mającej interesu prawnego, poprzez uznanie tej osoby za stronę postępowania, nie czyni jej stroną, jeżeli nie spełnia ona przesłanek z art. 28 Kpa i art. 50 ustawy. W niniejszej sprawie zachodzi taka sytuacja. Nie ulega wątpliwości, że D. A. zawiadomił organ inspekcji budowlanej o istniejącym zagrożeniu, a następnie wniósł skargę, kierując się interesem faktycznym, a nie prawnym. Brak jest bowiem normy prawa materialnego, z której można byłoby wywodzić istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego do wydania decyzji przez organ administracji publicznej w przedmiotowej sprawie, której podstawę stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.). Rozstrzygnięcie w zakresie prawidłowości działania furtki na posesji przy ulicy [...] w O. w żadnym razie nie mogłoby dotyczyć sfery praw lub obowiązków D. A. w świetle przepisów tej ustawy, jak również innych przepisów prawa materialnego. Zauważyć w tym miejscu należy, że w wyniku zawiadomienia organ pierwszej instancji wszczął i prowadził w tym zakresie postępowanie z urzędu, przy czym prawidłowo nie uznał skarżącego za stronę postępowania administracyjnego, którą mógł być wyłącznie właściciel nieruchomości, a wydana decyzja dotycząca umorzenia postępowania nie była skierowana do skarżącego, a jedynie przesłana do jego wiadomości, jako do osoby, która złożyła zawiadomienie. Z tego względu D. A. nie był legitymowany do wniesienia odwołania, gdyż uprawnienie to służy jedynie stronom (art. 127 § 1 k.p.a.). Zgodnie z aprobowanym i przyjętym powszechnie stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie, stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, powinno skutkować wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w trybie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 16/98 - ONSA 1999, z. 4, poz. 119). Skoro jednak organ odwoławczy – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nie umorzył postępowania odwoławczego i decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] umarzającą postępowanie administracyjne dotyczące furtki w ogrodzeniu posesji przy ulicy [...] w O., to takim działaniem wprowadził skarżącego do postępowania, albowiem merytorycznie rozpatrzył wniesione odwołanie, pouczając jednocześnie o prawie wniesienia skargi, a od jego decyzji D. A. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozważając zaistniałą sytuację procesową należy w ocenie Sądu podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że osoba, która w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie miała przymiotu strony z uwagi na brak własnego interesu prawnego, lecz do której pomimo tego skierowano decyzję, jest uprawniona co do zasady do wniesienia skargi na taką decyzję. Źródłem interesu prawnego takiej osoby, uzasadniającym wniesienie skargi, jest uprawnienie lub obowiązek (albo odmowa przyznania uprawnienia) wynikające właśnie z treści kwestionowanego rozstrzygnięcia. (wyroki NSA z dnia 20 czerwca 2000 r. II SA 1842/99 oraz II SA 1843/99 (nie publ.). Należy mieć na względzie, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2000 r. II SA 2109/00 (OSP z 2000 r., nr 6, poz. 86), że przywołane rozstrzygnięcia zawierają istotny ogranicznik, a mianowicie mówią jedynie o uprawnieniu do wniesienia skargi "co do zasady". W wyroku tym wskazano ponadto, że "samo błędne skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania administracyjnego, a co więcej, nie mającej żadnego interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy i której to rozstrzygnięcie w ogóle nie dotyczy - nie może uzasadniać jej interesu prawnego do wniesienia skargi". Konkludując, należy stwierdzić, że D. A., aczkolwiek działał w dobrze rozumianym i niekwestionowanym interesie społecznym, a także w godnej akceptacji trosce o bezpieczeństwo publiczne i przestrzeganie obowiązujących przepisów prawa, nie miał jednak w rozumieniu art. 28 k.p.a. przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, które zostało wszczęte z urzędu. Jako poszkodowany w wyniku kolizji drogowej był niewątpliwie uprawniony do dochodzenia stosowanego odszkodowania za zaistniałą szkodę na drodze postępowania cywilnego. Okoliczności te nie stanowiły natomiast przesłanki do zaistnienia po stronie skarżącego interesu prawnego ani w postępowaniu administracyjnym, ani we wniesieniu skargi na decyzję, która w ogóle go nie dotyczy, jak również w żadnym zakresie nie dotyczy jego interesu prawnego i obowiązku, co wyczerpywałoby dyspozycję z art. 50 ustawy, dotyczącą uprawnienia do wniesienia skargi. Z tego powodu skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy. Brak przymiotu strony, a więc osoby uprawnionej do wniesienia skargi, będący przesłanką materialnoprawną, powoduje - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem - oddalenie skargi, a nie jej odrzucenie (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. V SA 1452/81, wyrok SN z dnia 13 października 1987 r. III PAN 1/87, wyrok NSA z dnia 7 maja 1998 r. II SA/Wr 456/97 – nie publ.).