II SA/Wr 895/18

Dnia 27 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi E. S. i J. B.- S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia (...) października 2018 r. nr (...) w przedmiocie nakazu niezwłocznego usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 2 (...) lipca 2018 r. WG (...)(...) , działając z urzędu, nakazał E S i J B-S – na podstawie art. 26 ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 992) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego – niezwłoczne usunięcie odpadów komunalnych, opakowań wielomateriałowych, odpadów biodegradowalnych o kodach 19 12 12 i 15 01 06 z terenu działki oznaczonej numerem ewidencyjnym(...), położonej w obrębie wsi (...) gm. (...)(...), w ilości ok. (...) m³, zajmujących (...)ha powierzchni działki o wysokości pryzm ok. (...) m, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa w następujący sposób: 1. odpady należy zebrać specjalistycznym sprzętem z wyrobiska, załadować i zabezpieczyć materiałem ochronnym, a następnie przetransportować do miejsca przeznaczonego do ich składowania; 2. odpady należy przekazać na składowisko odpadów przemysłowych (...)(...) z/s w (...)lub składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne z/s w(...). W osnowie decyzji (pkt 2) W G (...)(...)ustalił też termin ostatecznego wykonania obowiązku, o którym mowa w pkt 1 decyzji do dnia (...) sierpnia 2018 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że odpady zalegające na działce nr ewidencyjny (...) w (...) są pochodzenia komunalnego i zostały wstępnie przetworzone. Ich ilość na podstawie wielokrotnych wizji w terenie oszacowano na ok. (...)m³, zajmują około (...) ha powierzchni działki, o wysokości pryzm ok. (...)m. Lustracje nie wykazały aby ilość wywiezionych na działkę odpadów uległa zmianie oraz nie stwierdzono aby na nieruchomości prowadzone były jakiekolwiek prace związane z wydobyciem złoża. Organ wskazał ponadto, że trudno jednoznacznie zakwalifikować przedmiotowe odpady do jednej grupy. Są to zarówno odpady opakowaniowe o kodzie 15 01 06 jak i odpady z instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów o kodzie 19 12 12. Organ podał też, że powierzchnia całej nieruchomości wynosi (...)ha, a jej użytkowanie jest następujące: lasy, łąki i pastwiska trwałe, grunty orne, nieużytki i rowy. Dla przedmiotowego terenu gmina nie posiada obowiązujących zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie ustalono dla tej działki warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto zgodnie z zapisami uchwały R G K G nr (...) z dnia (...) kwietnia 2012 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K G, przedmiotowa nieruchomość w części oznaczona jest symbolem R — tereny wykorzystywane rolniczo i w części symbolem PG — tereny eksploatacji powierzchniowej surowców mineralnych. Teren PG (jego zachodnia część) jest jednocześnie miejscem gdzie zdeponowane zostały odpady. Przedmiotowa działka nie była i nie jest przeznaczona do składowania odpadów. Zdaniem organu przybliżona data umieszczenia odpadów to rok(...). Na terenie przedmiotowej nieruchomości nikt nie zamieszkuje ani nie zamieszkiwał w okresie, gdy pojawiły się odpady. Nieruchomość posiada dostęp z drogi publicznej, która prowadzi przez las oraz użytki rolne. Odległość miejsca zdeponowanych odpadów (w zagłębieniu terenu) od drogi wynosi ok. (...)m. Przywołując obowiązujące przepisy organ wskazał, że prowadząc przedmiotowe postępowanie poprzedził je wszczęciem postępowania, zawiadomieniem o wizji lokalnej właściciela działki (obecnego jak i uprzednich), tj. domniemanego posiadacza odpadów oraz wezwaniem do złożenia wyjaśnień. Organ wskazał, że wytwórca odpadów nie został ustalony ani w niniejszym postępowaniu ani przez organy ścigania, a obowiązek usunięcia odpadów ciąży na właścicielu działki, na której one się znajdują, zgodnie z zasadą domniemania prawnego zawartego w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. W ocenie organu posiadacza odpadów zgodnie - z domniemaniem wynikającym z ustawy o odpadach - ustalono bezspornie, na podstawie zapisów ewidencji gruntów i budynków oraz elektronicznej księgi wieczystej nieruchomości, a w toczącym się postępowaniu, władający powierzchnią ziemi tj. E S i J B-S nie zwolnili się w żaden sposób z domniemania odpowiedzialności za odpady. Nie wykazali, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli nie wskazali na innego posiadacza odpadów. W trakcie postępowania ustalono, że sprawcami podrzucenia odpadów nie są właściciele nieruchomości; nie prowadzą działalności powodującej wytwarzanie tego rodzaju i ilości odpadów. Dodatkowo z informacji przekazanej w przedmiotowej sprawie przez właściciela wynika jednoznacznie, iż postępowanie karne dotyczące znalezienia sprawcy porzuconych odpadów na ww. nieruchomości zostało ostatecznie zakończone (pismo PRw K G z dnia (...) 06.2018 r., znak (...) ). Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez E S i J B-S, którzy w odwołaniu zarzucili: 1) błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, polegające na przyjęciu, iż w okresie, w który nastąpiło nielegalne nawiezienie odpadów na nieruchomość (pierwsza połowa (...) roku), odwołujący byli ujawnieni w księdze wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości jako właściciele, 2) naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przez jego niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy i w konsekwencji błędne uznanie, iż odwołujący są posiadaczami odpadów, nielegalnie nawiezionych na nieruchomość, pomimo, iż odpady zostały nawiezione w okresie, w którym w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, wpisana była Spółka (...) sp. jawna jako właściciel, 3) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach poprzez ich zastosowanie wobec odwołujących i uznanie ich za posiadaczy odpadów, nielegalnie nawiezionych na nieruchomość, pomimo, iż w dacie nawiezienia odpadów na nieruchomość, odwołujący nie byli ujawnieni w wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości jako właściciele. Mając powyższe zarzuty na uwadze, odwołujący się wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w stosunku do odwołujących, ewentualnie o 2) uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zarzuty odwołania zostały szczegółowo uzasadnione. Po rozpatrzeniu odwołania S K O w JG decyzją z dnia (...) października 2018 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 992) i art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 799), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie wskazało, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 26 ustawy o odpadach, stanowiący że posiadacz odpadów jest zobowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1), a w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydanej z urzędu nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania z wyjątkiem, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). Decyzja o usunięciu odpadów określa w szczególności termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów i sposób usunięcia odpadów (ust. 6). Następnie Kolegium odwołując się do akceptowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wyjaśniło pojęcie "posiadacz odpadów" i wskazało na ustawowe domniemanie, wobec którego władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Zwróciło też uwagę, że sposób rozumienia pojęcia "władający powierzchnią ziemi" został wyjaśniony nie w ustawie o odpadach, ale w art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 799). Zgodnie z tym przepisem przez władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. W ocenie Kolegium, pod pojęciem władającego należy także rozumieć podmioty, które władają nieruchomością (powierzchnią ziemi) na podstawie umowy cywilnoprawnej tj. najem, dzierżawa. Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie niespornym jest, że w dniu wydawania przedmiotowej decyzji przez organ pierwszej instancji, władającymi powierzchnią ziemi, w powyższym rozumieniu, są jej właściciele, E S i J B-S, ujawnieni w wypisie z ewidencji gruntów. Zwróciło też uwagę na okoliczność, że domniemanie analogiczne do zawartego w definicji posiadacza odpadów znajdowało się w art. 3 ust. 1 pkt 13 poprzednio obowiązującej ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. W ocenie Kolegium, należy uznać za aktualny i utrwalony na podstawie ówczesnej definicji posiadacza odpadów pogląd, że domniemanie to wprowadzone zostało przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest, lub też nie zdołano ustalić podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów. Władający gruntem muszą bowiem mieć świadomość dbałości o stan swoich nieruchomości i odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3167/16, LEX nr 2400905). Kolegium wskazało przy tym, że stosownie do treści art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach do zastosowania środka nadzorczego w postaci decyzji nakazującej usunięcie odpadów wymagane jest ustalenie następujących okoliczności: 1. istnienia odpadów, 2. składowania tych odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do składowania i magazynowania odpadów, 3. tożsamości podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów (posiadacza odpadów). W ocenie Kolegium w sprawie nie jest sporne i nie budzi wątpliwości zaistnienie wszystkich wymienionych przesłanek, a w szczególności, że określone w decyzji odpady są składowane w miejscu nieprzeznaczonym do składowania i magazynowania odpadów. Potwierdziły to oględzin terenu w dniu (...) grudnia 2016 r., wizja lokalna na przedmiotowym terenie w dniu (...) marca 2017 r. oraz późniejsze, już w toku postępowania oględziny w dniu (...) maja 2017 r., a dokumentacja zdjęciowa w aktach sprawy przedstawia stan przedmiotowych nieruchomości. Kolegium podkreśliło, że organ prawidłowo ustalił rodzaj odpadów zgormadzonych na nieruchomości, której właścicielami są odwołujący się, uznając, że w dniu orzekania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym na przedmiotowej działce znajdowały się odpady o kodzie 19 12 12 (odpady z instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów) i 15 01 06 (odpady opakowaniowe). W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy powołał się na znajdujące się w aktach sprawy dokumenty dowodzące prawomocnego umorzenia postępowania przygotowawczego w sprawie składowania odpadów na działce nr (...) wobec niewykrycia sprawców oraz umotywował ustalenie, że skarżący są władającymi przedmiotową nieruchomością i z tego względu zobowiązanymi do usunięcia składowanych na niej odpadów. Kolegium ponownie wskazało, że to na współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości, jako władających nią ciążyło domniemanie, że są posiadaczami odpadów znajdujących się na stanowiącej ich własność działce. Podmioty te mogłyby uwolnić się od odpowiedzialności za znajdujące się na ich nieruchomości odpady wykazując, że odpadami włada lub władał inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Działania podjęte w tym zakresie przez skarżących nie były skuteczne i nie doprowadziły do ustalenia domniemania, że są posiadaczami odpadów, zgromadzonych na przedmiotowej nieruchomości. Kontynuując argumentację Kolegium konsekwentnie wskazało, że domniemanie, na podstawie którego skarżona decyzja obejmująca nakaz usunięcia odpadów została w stosunku do skarżących wydana (art. 26 ust. 2 ustawy), może być obalone wyłącznie w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie innego podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów - to jest innej osoby fizycznej, osoby prawnej, czy też jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej będącej w posiadaniu odpadów. Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za składowanie odpadów tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów (por.: W. Radecki, Ustawa o odpadach Komentarz, Warszawa 2008, s. 327, oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 889/10, wyroki NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1721/06, z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II OSK 330/12). W toku postępowania właściciele nieruchomości, na której ujawniono nielegalnie składowane odpady, nie obalili domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. W uzasadnieniu Kolegium zwróciło tez uwagę, że celem art. 26 ustawy o odpadach jest prewencja, zapobieganie zanieczyszczaniu środowiska w drodze doprowadzenia do niezwłocznego usunięcia odpadów, a w rozpoznawanej sprawie – zdaniem Kolegium – zaistniały uzasadnione podstawy, wynikające ze wskazanego przepisu w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach do skierowania nakazu usunięcia odpadów do władających powierzchnią ziemi, którymi są E S i J B-S. W ocenie Kolegium decyzja nakładająca na skarżących obowiązki dotyczące usunięcia odpadów z terenu nieruchomości zawiera wszystkie niezbędne elementy konieczne do jej wykonania. Wskazano w niej termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów i sposób usunięcia odpadów. W toku prowadzonego postępowania zabezpieczono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy, jak również zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a.). Na opisaną powyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w JG wniesiona została przez E S i J B-S skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. Skarżący zaskarżając decyzję organu odwoławczego w całości zarzucili jej naruszenie: przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przez jego niezastosowanie oraz art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach poprzez ich zastosowanie do Skarżących i uznanie ich za posiadaczy odpadów, nielegalnie nawiezionych na nieruchomość, pomimo, iż w dacie nawiezienia odpadów na nieruchomość, Skarżący nie byli ujawnieni w księdze wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości jako właściciele, a dostęp do nieruchomości miały również osoby trzecie, a w szczególności były właściciel ujawniony w księdze wieczystej. Powołując się na tak sformułowany zarzut oraz przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 albo art. 61 § 3 powołanej powyżej ustawy. W uzasadnieniu skargi przedstawiona została obszerna argumentacja, w której skarżący podkreślali, że organy obu instancji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny rozpoznawanej sprawy i do tak nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego błędnie zastosowały przepis prawa materialnego. Zdaniem skarżących organy nie wzięły pod uwagę sposobu, trybu i czasu nabycia przedmiotowej nieruchomości przez skarżących, błędnie uznając ich za posiadaczy odpadów. Nieruchomość została nabyta w toku postępowania egzekucyjnego, a o przysądzeniu prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz skarżących, S R w K G – Wydział I Cywilny orzekł postanowieniem z dnia (...) lipca 2016 r., które w dniu (...) czerwca 2017 r. zostało ujawnione w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. W ocenie skarżących oznacza to, że do dnia (...) czerwca 2017 r. w księdze wieczystej jako właściciel tej nieruchomości ujawniona była (...) sp. jawna i ten podmiot do wskazanej daty mógł rozporządzać nieruchomością, w tym również przyjąć nielegalnie odpady w celu ich składowania. Skarżący podkreślili też, że nabyli nieruchomość w drodze postępowania egzekucyjnego, a bez wpisu w księdze wieczystej nie byli jej właścicielami i w zasadzie nie mogli podejmować żadnych działań związanych z nieruchomością. Zdaniem skarżących skoro organ ustalił, że do nawiezienia odpadów doszło w pierwszej połowie (...) roku, to wobec faktu, że do połowy (...) roku w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wpisana była (...) sp. jawna, to domniemanie posiadania odpadów należy przypisać tej spółce. W doręczonej Sądowi w dniu (...) grudnia 2018 r. odpowiedzi na skargę S K O w J G wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie. Ponadto postanowieniem z dnia 17 grudnia 2018 r., wydanym na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Kolegium odmówiło wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowoadministracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny we W postanowieniem z dnia (...) stycznia 2019 r., wydanym na podstawie art. 61 § 3 powołanej powyżej ustawy, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Upoważnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) i sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także w przypadku, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w rozpoznawanej sprawie była decyzja S K O w JG utrzymująca w mocy decyzję W G K G, nakazującą E S i J B-S niezwłoczne usunięcie odpadów: komunalnych, opakowań wielomateriałowych, odpadów biodegradowalnych o kodach 19 12 12 i 15 01 06 z terenu działki oznaczonej numerem ewidencyjnym (...), położonej w obrębie wsi (...) gmina (...) . W ocenie Sądu dokonanej przy uwzględnieniu wskazanego wcześniej kryterium legalności, zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to obligowało Sąd do uwzględnienia skargi. Postępowanie jurysdykcyjne prowadzone w rozpoznawanej sprawie, jako postępowanie w sprawie administracyjnej podporządkowane było przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 15 wskazanej regulacji procesowej, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a ta zasada ustrojowa objęta jest gwarancją konstytucyjną zawartą w treści art. 78 ustawy zasadniczej. Z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz poglądów przyjmowanych w judykaturze administracyjnej wynika, że omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji poprzez skorzystanie przez uprawniony podmiot ze zwyczajnego środka prawnego (np. odwołania), co oznacza dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej decyzją nieostateczną. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że realizując konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania, przepis art. 138 kpa ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym – co do zasady – jako postępowanie merytoryczne. Określenie zawarte w art. 138 § 1 pkt 1 kpa "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, co oznacza, że organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania instancyjnego w sprawie doszedł do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji (np. J. Zimmermann, glosa do wyroku WSA z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95 – OSP 1997, z. 4 poz. 83). Podkreśla się też zasadnie, że istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym (np. T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., sygn. akt III AZP 11/86, PiP z 1989 r. z. 8; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 1114/16; wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 606/18). Przyznana organowi odwoławczemu – niezależnie od kompetencji kontrolnej – kompetencja merytoryczna powoduje, że postępowanie odwoławcze wymaga prowadzenia go w taki sposób, aby załatwić sprawę, co do istoty. Należy też zwrócić uwagę, że organowi odwoławczemu przysługuje inicjatywa dowodowa w granicach określonych przez ustawodawcę w przepisie art. 136 kpa, a ponadto jest zobowiązany do uwzględnienia przy orzekaniu w sprawie stanu faktycznego i prawnego aktualnego w dacie podejmowania rozstrzygnięcia. Ponadto organ odwoławczy w swoich działaniach procesowych związany jest – odpowiednio – zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, w tym m.in. treścią art. 7 i art. 8 § 1 kpa. W pierwszym z powołanych przepisów ustawodawca stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, natomiast w art. 8 § 1 kpa wymaga od organów administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się w tym działaniu zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Orzekając w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy powołał się na przepis art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, wcześniej wskazywanej, który statuuje obowiązek posiadacza odpadów, niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Wyjaśnić przy tym należy, że wykonanie tego obowiązku polega na działaniu przywracającym stan zgodny z prawem, zatem ma charakter restytucyjny. Istotne też jest, że kwestię obowiązków wynikających z ustawy o odpadach ze względu na materię, stanowiącą przedmiot tej regulacji postrzegać należy w kontekście określonej konstytucyjnie powinności władz publicznych ochrony środowiska, ochrony życia i zdrowia, co kwalifikuje je jako obowiązki – co do zasady – o charakterze publicznoprawnym. Ten kontekst sprawił zapewne, że ustawodawca – w przypadku nieusunięcia dobrowolnie odpadów przez ich posiadacza – zobowiązał konkretny organ administracji publicznej do interwencji w formie określonej w przepisie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, czyli nakazania w drodze decyzji wydanej z urzędu, posiadaczowi odpadów usunięcie ich z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, na co również wskazał organ odwoławczy podejmując orzeczenie w rozpoznawanej sprawie. Sąd nie kwestionuje zasadności powołania się na podane powyżej przepisy w tej sprawie. Podziela też twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym dokonana została w sposób wszechstronny analiza i interpretacja zastosowanych w sprawie przepisów i zawartych w nich pojęć, tj. posiadacz odpadów, władający powierzchnią ziemi, uznając za zbędne ponowne ich przywoływanie w tym miejscu uzasadnienia. Sąd akceptuje również w całości i przyjmuje jako własną argumentację Kolegium wykazującą, że substancje i przedmioty znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości stanowią odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach oraz że przedmiotowa nieruchomość nie jest miejscem przeznaczonym do ich składowania lub magazynowania. Sąd w składzie orzekającym w sprawie nie podważa również prawidłowości i zasadności stwierdzeń zgodnych z jednolitym w zasadzie w tym zakresie i restrykcyjnym stanowiskiem judykatury administracyjnej, uznającej, że aby władający powierzchnią ziemi mógł zwolnić się z odpowiedzialności za składowane na niej w sposób niezgodny z prawem odpady i obalić ustawowe domniemanie, musi wskazać innego (konkretnego) posiadacza odpadów. Władający gruntem musi mieć też świadomość obowiązku dbałości o stan swoich nieruchomości i odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich dotyczące tych nieruchomości np. prowadzące do ich zanieczyszczenia czy dewastacji. Zdaniem Sądu - uznającego wprawdzie racje twierdzeń, że ciężar dowodu, co do posiadacza odpadów spoczywa na władającym gruntem - w obowiązujących warunkach prawnych twierdzenia tego nie można interpretować w taki sposób, który oznacza absolutną bierność organu właściwego w sprawie w zakresie dowodowym, szczególnie w sytuacji, w której oczywistym jest, że władający gruntem nie jest posiadaczem (wytwórcą) odpadów. W ocenie Sądu organ prowadzący postępowanie w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach powinien przynajmniej ukierunkować postępowanie dowodowe, a przynajmniej zasugerować – zwłaszcza stronie działającej bez profesjonalnego pełnomocnika – czynności dowodowe, poprzez które można byłoby ustalić rzeczywistego posiadacza odpadów (chodzi oczywiście o prawdopodobieństwo takiego rezultatu a nie o jego gwarancję). Należy przy tym podkreślić, że organ administracji publicznej w postępowaniu działa zawsze oficjalnie w przeciwieństwie do strony postępowania, niezależnie od jej statusu cywilnoprawnego. Odnosząc powyższe do okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zbyt pobieżnie potraktowane zostało wyjaśnienie (...) sp. z o.o. w L z dnia (...) marca 2017 r. skierowane do W G K G. Twierdzenie, że odpady składowane na przedmiotowej nieruchomości nie pochodzą z instalacji spółki nie powinno eliminować jej udziału w sprawie, ponieważ składowane odpady są takimi, które nie zostały poddane żadnym procesom technologicznego przetwarzania. Zdaniem Sądu należało podjąć działania zmierzające do ustalenia, czy Spółka prowadzi również działalność w zakresie transportu odpadów, a jeżeli nie to jakie ilości odpadów i jakiego rodzaju są dostarczane, w jakich procesach technologicznych i jakiego rodzaju odpady są przetwarzane oraz jakie są moce przerobowe instalacji. Źródło tych informacji powinno być wiarygodne. W materiale sprawy brak jest też jakiejkolwiek wzmianki o możliwości przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. Organ odwoławczy nie odniósł się tez do znajdującego się w aktach sprawy pisma (...)Sp. z o.o. w (...) z dnia (...) sierpnia 2018 r., oznaczonego jako zawiadomienie i skierowanego do U G K G. W piśmie Spółka informuje o przejęciu praw do działki nr (...) we wsi (...) i obowiązku zabezpieczenia terenu po uprzednich działaniach górniczych prowadzonych na tym terenie i planowanym wywiezieniu śmieci, które znajdują się na terenie całego wyrobiska, takie jak sprzęty RTV-AGD, opony oraz kilka ton odpadów plastikowych nieznanego pochodzenia, które znajdują się na samym środku wyrobiska. Sąd zwrócił uwagę, że w piśmie wskazana jest działka nr (...) we wsi (...) (podany numer księgi wieczystej), a nie przedmiotowa działka nr (...) we wsi(...) , ale materiał sprawy uprawnia też do uznania, że działka nr (...) obecnie nie istnieje, a z jej podziału powstała m.in. działka nr(...) . Zdaniem Sądu organ odwoławczy podporządkowany zasadzie dwuinstancyjności i dysponujący kompetencją orzeczniczą powinien był wyjaśnić związek tego pisma z przedmiotem rozpoznawanej sprawy i powody włączenia go do materiału tej sprawy. Zaniechanie czynności wyjaśniających przez Kolegium w tym zakresie oraz wcześniej wskazanym, odnoszącym się do Spółki (...) Sp. z o.o. narusza – w ocenie Sądu – zasady zawarte w art. 7 i art. 8 kpa. Ponadto istotne w sprawie jest, że w przepisie art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach określone zostały elementy składowe decyzji wydawanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy. Do dyspozycji ustawodawcy zastosował się W G K G orzekając w sprawie w postępowaniu instancyjnym. Wskazał w decyzji miejsce w którym odpady należy usunąć, rodzaj odpadów, sposób usunięcia odpadów oraz termin wykonania obowiązku usunięcia odpadów ustalając go na dzień (...) sierpnia 2018 r. Decyzja nie została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. S K O w J G orzekając w sprawie w dniu (...) października 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną w toku instancyjnym decyzję nie ustalając wcześniej, czy obowiązek został wykonany. W uznaniu Sądu, jeżeli na dzień orzekania w postępowaniu odwoławczym nakazany obowiązek nie został wykonany, to organ odwoławczy powinien skorzystać z kompetencji reformacyjnej w odniesieniu do orzeczenia zawartego w pkt 2 decyzji pierwszoinstancyjnej i określić w sposób ostateczny termin odpowiadający realnym możliwościom wykonania przedmiotowego obowiązku w tak określonym w czasie. Wymaga tego zarówno zasada praworządności zawarta w art. 7 kpa (zd. pierwsze), jak i powinność zachowania powagi organu władzy publicznej wynikająca pośrednio z art. 8 kpa. Mając na względzie przedstawione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi.