II SA/Wr 898/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Henryka Łysikowska Sędzia NSA - Barbara Adamiak Asesor WSA - Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Protokolant - Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w dniu 5 października 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi H. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. III. 1 UZASADNIENIE Decyzją [...] z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania H. G. od decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L., znak: [...] z dnia [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - przewlekłego alergicznego nieżytu błony śluzowej gardła, nosa i krtani , wymienionej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych - D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. - Oddział Zamiejscowy w L. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję . W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że decyzję organu pierwszej instancji wydano na podstawie orzeczenia lekarskiego Poradni Chorób Zawodowych w L. z dnia [...] oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...], a także ustaleń dokonanych w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego . Jak ustalono , H. G. zatrudniona była w latach 1953 - 1966 w Zakładach A w L., natomiast w latach 1968 do 1991 w Spółdzielni Pracy B w L. /zakład zlikwidowany/. Jak wynika z wyjaśnienia zakładu , który przejął dokumentację po zlikwidowanej spółdzielni, H. G. pracowała w charakterze brakarza wyrobów gotowych. Brak jest dokumentów na podstawie których można byłoby podać zagrożenia zawodowe występujące w środowisku pracy. W związku z podejrzeniem choroby zawodowej została poddana badaniom w Poradni Chorób Zawodowych WOMP w L., gdzie nie rozpoznano choroby zawodowej. W uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego wskazano, iż na podstawie wywiadu, badania i konsultacji laryngologicznej rozpoznano u pacjentki przewlekłe przerostowe zapalenie nosa oraz przewlekłe zapalenie zatok. Ze względu na brak charakterystyki stanowiska pracy oraz czas jaki upłynął od ostatniego zatrudnienia nie można stwierdzić z przeważającym prawdopodobieństwem , iż obserwowane schorzenie pozostaje w związku z warunkami pracy zawodowej. Ponieważ skarżąca nie zgodziła się z tym orzeczeniem została skierowana na badania konsultacyjne do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. W wyniku badań przeprowadzonych w okresie od 27.09.2001 do 17.10.2001 r. w badaniach wentylometrycznych i gazometrycznych nie stwierdzono odchyleń od normy. Testy alergiczne z pospolitymi alergenami a także alergenami środowiska pracy w tym z bawełną wełną włóknami syntetycznymi oraz zestawem barwników do tkanin wypadły ujemnie. W oparciu o konsultację laryngologiczną rozpoznano u badanej przewlekłe zapalenie błony śluzowej nosa, gardła, krtani oraz przewlekłe zapalenie lewej zatoki szczękowej. Uwzględniając ujemne wyniki testów z potencjalnymi alergenami zawodowymi oraz brak klinicznych cech zapalenia alergicznego w obrębie błony śluzowej górnych dróg oddechowych, brak jest podstaw do uznania związku stwierdzonego przewlekłego prostego nieżytu nosa, gardła i krtani z warunkami pracy zawodowej. Współistnienie przewlekłego zapalenia zatok obocznych nosa wskazuje na infekcyjny charakter nieżytu górnych dróg oddechowych. Jak dalej organ odwoławczy przytoczył w uzasadnieniu decyzji - zgodnie Sygn. akt 3 II SA/Wr 898/02 2 z rozporządzeniem Rady Ministrów z 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych /Dz.U. Nr 65,poz.294 z późn. zm./ warunkiem niezbędnym do stwierdzenia choroby zawodowej jest jej wcześniejsze rozpoznanie przez właściwe placówki służby zdrowia. W omawianym przypadku jednak Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w L. oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. nie rozpoznały choroby zawodowej. Wykonane testy alergiczne wykluczyły alergiczne tło schorzenia. Instytut wskazał na infekcyjny charakter nieżytu górnych dróg oddechowych. Wobec powyższego D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu H. G. wniosła o " ponowne rozpatrzenie sprawy" zarzucając, że zaskarżona decyzja jest niesłuszna z uwagi na fakt , iż od 20 lat skarżąca cierpi na schorzenia górnych dróg oddechowych , które nabyła w okresie zatrudnienia z racji szkodliwych warunków pracy i ma z tego tytułu ma orzeczoną drugą grupę inwalidztwa. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie , dodatkowo wskazując , że wydane orzeczenia lekarskie są zbieżne i w pełni odzwierciedlają stan faktyczny dotyczący przyczyn choroby występującej u skarżącej, zaś długość trwania choroby potwierdza jedynie trafność ustaleń Instytutu dotyczących zakaźnego tła schorzenia badanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Wobec powyższego niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako rzeczowo i miejscowo właściwy. Po myśli art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Oznacza to, że skarga może zostać uwzględniona jedynie, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy).Stosownie zaś do brzmienia art. 134 § 1 sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną postawą prawną. Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem w ocenie Sądu Sygn. akt 3 II SA/Wr 898/02 3 zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem norm postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 roku w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. "Nr 65 poz. 294 z późn. zmianami), chorobą zawodową jest jedna z chorób określonych w wykazie stanowiącym załącznik do tego aktu prawnego pod warunkiem, że została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Ustalenie istnienia tych dwóch przesłanek, czyli rodzaju choroby wymienionej w wykazie oraz związku między tą chorobą , a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia , występujących w środowisku pracy - winno nastąpić zgodnie z regułami obowiązującej procedury. W szczególności podnieść należy, iż w świetle art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekające organy stoją na straży praworządności i mają obowiązek podejmowania w prowadzonym postępowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy , mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu spoczywa na organach obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ( art. 77 § 1 Kpa) oraz dokonania jego pełnej oceny ( art. 80 Kpa) , czemu należy dać stosowny wyraz w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie faktów , które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 Kpa). Przyjęty w wymienionym rozporządzeniu tryb stwierdzania o chorobie zawodowej na podstawie orzeczeń jednostek właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych ( określonych w § 7 i § 9 rozporządzenia) w żadnym wypadku nie wyłącza wskazanych wyżej zasad postępowania administracyjnego i nie oznacza bezwzględnego związania organu orzekającego w sprawie, a zwłaszcza nie wprowadza ograniczeń co do treści cytowanego art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przeciwnym wypadku oznaczałoby to formalne podejmowanie rozstrzygnięć w omawianej materii. Godzi się zauważyć, że wprawdzie przedmiotowe orzeczenia lekarskie mają bez wątpienia charakter opinii biegłych , jakie wymienia art. 84 § 1 Kpa , stanowiąc dowód w rozumieniu art.75 § 1 Kpa, to jednak - jak każdy inny dowód - podlegają one pełnej swobodnej ocenie organu orzekającego, stosownie do wymogu art. 80 Kpa. Kodeks postępowania administracyjnego bowiem, co należy podkreślić, przyjmuje zasadę równej mocy środków dowodowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się , że orzeczenie lekarskie, powinno w swej treści nie budzić żadnych wątpliwości by mogło zostać uznane za miarodajne . Jak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 V 1998 r. sygn. I SA 1200 /98 ( LEX nr 45833) organ nie może oprzeć swego rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej nie zawierającej przekonującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię , organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia jej w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby Sygn. akt 3 II SA/Wr 898/02 4 zdrowia z zakreśleniem okoliczności jakie winny być w opinii ustalone. W rozpoznawanej sprawie trzeba bezsprzecznie stwierdzić , że wydane orzeczenia stawianych wymogów nie spełniają, jakkolwiek bowiem stwierdzają brak podstaw do uznania choroby zawodowej umieszczonej w tej samej pozycji wykazu ( tj. poz. 6), jednakże - wbrew twierdzeniu strony przeciwnej - opierają się na zupełnie odmiennych przesłankach, co już musi budzić poważne zastrzeżenia przede wszystkim odnośnie ich mocy dowodowej ( wiarygodności) . Przedmiotem ustaleń organów było schorzenie z pozycji 6 wykazu chorób zawodowych, w której wymieniono "przewlekłe zanikowe, przerostowe i alergiczne nieżyty błon śluzowych nosa, gardła, krtani i tchawicy, wywołane działaniem substancji o silnym działaniu drażniącym lub uczulającym". W kontekście takiego zapisu normatywnego, zestawiając ze sobą dwie wydane w sprawie opinie, nie sposób uznać by były one ze sobą w pełni zgodne w kwestii rozpoznania rodzaju choroby oraz jej podłoża. Należy zauważyć , iż w pierwszej z wydanych opinii - w dniu 5 lipca 2007 r. przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w L. rozpoznano "przewlekłe przerostowe zapalenie nosa"- jednakże - co wynika z uzasadnienia tego orzeczenia , - choroby zawodowej w tej postaci nie stwierdzono wyłącznie z powodu braku charakterystyki stanowiska pracy oraz upływu czasu od ustania zatrudnienia. Jak przytoczono w części tego dokumentu, dotyczącej zapisu odnośnie przeprowadzonej konsultacji laryngologicznej - cyt.:" Przy udokumentowanym narażeniu na duże zapylenie oraz zmiany wilgotności powietrza można u pacjentki z dużym prawdopodobieństwem przyjąć etiologię zawodową schorzenia - przewlekłe zanikowe zapalenie błony śluzowej gardła i przewlekły przerostowy nieżyt błony śluzowej nosa wywołane działaniem substancji drażniących". Tym samym jednak pierwsza z orzekających placówek medycznych dopuściła się naruszenia prawa procesowego albowiem okoliczność, iż skarżąca była narażona na działanie czynników szkodliwych ( drażniących i alergizujących) jest faktem znanym dla jednostek medycyny pracy i organów Inspekcji sanitarnej, posiadających z racji swych uprawnień wiedzę odnośnie zagrożeń występujących w środowisku pracy w jakim skarżąca była zatrudniona. Nadal zachowuje aktualność pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 3 11 1999 r. URN 110/98 ( Prok. i Pr. z 1999, nr 7 - 8 , poz. 56 ) , iż w przypadku pozytywnego ustalenia , że stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie , istnieje domniemanie związku przyczynowo - skutkowego między chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 IV 1982r. USA 372/ 82 ( ONSA z 1982, Nr 1 , poz. 33) uznając ,że wystarczy tylko stwierdzenie istnienia warunków w środowisku pracy narażających na powstanie danej choroby , nie jest natomiast konieczne udowodnienie , że w danym wypadku warunki takie ją spowodowały. Nie wyłącza to możliwości wykazania , że mimo pracy w warunkach narażających na daną chorobę - jej powstanie w konkretnym wypadku nastąpiło z innych przyczyn , nie związanych Sygn. akt 3 II SA/Wr 898/02 5 z wykonywaniem zatrudnienia , jednakże nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika. W tym świetle , gdy bez wątpienia rodzaj wykonywanej pracy wiązał się z pracą w środowisku pozostającym pod wpływem czynników o charakterze alergicznym lub drażniącym ( co jest faktem znanym) -orzeczenie , które odmawia stwierdzenia choroby z powodu braku charakterystyki stanowiska pracy i szczegółowego określenia zagrożeń zawodowych nie może stanowić podstawy ustalenia stanu faktycznego , gdyż nie sposób przyznać mu moc dowodową. Jakkolwiek orzekający w trybie odwoławczym ( stosownie do § 9 rozporządzenia) Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. zasadnie nie kwestionował już braku dokumentacji w tej materii, ale nie odniósł się do orzeczenia lekarskiego wydanego w pierwszej instancji - (rozpoznającego de facto jedno ze schorzeń określonych w poz. 6), wobec czego pozostaje niewiadomym dlaczego pominął aspekt wpływu na schorzenie skarżącej czynników "drażniących" , (jak uczynił to WOMP w L. ) - prowadząc ustalenia jedynie odnośnie czynników o charakterze uczulającym, w rezultacie orzekł wprawdzie podobnie o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, lecz w przedmiocie alergicznego nieżytu błony śluzowej nosa, gardła i krtani, a zatem przyjął odmiennie niż WOMP w L., w którego opinii pacjentka cierpi na inną jednostkę chorobową - tzn. w rodzaju przewlekłego nieżytu zanikowego i przerostowego nosa i gardła. Zważywszy na brzmienie pozycji 6 wykazu - rozróżniającego nieżyty górnych dróg oddechowych o charakterze alergicznym od przewlekłych zanikowych i przerostowych - organy wykluczając zawodową etiologię wymienionych tamże schorzeń winny były zbadać wystąpienie wszystkich przesłanek określonych wskazanym przepisem prawa . Niedopuszczalne jest ich zawężanie. W tej materii należy podnieść także , iż skoro omawiane orzeczenia lekarskie w trybie powołanego rozporządzenia mają walor opinii biegłych , o czym mowa wyżej, powinny zawierać jednoznaczne, wyczerpujące i przekonujące uzasadnienie zajętego stanowiska, zaś opinia Instytutu jako sporządzona wskutek odwołania od poprzednio zapadłego orzeczenia lekarskiego jednostki medycznej pierwszego stopnia -dodatkowo odniesienie do treści poprzedniego orzeczenia Jeśli nie jest z nią zbieżna, z wyjaśnieniem przyczyn odmiennej oceny, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Braków w tym względzie nie uzupełniły organy Inspekcji Sanitarnej I i II instancji. W konsekwencji nie sposób uznać by przywołanym na wstępie normom artykułów 7, 77, 80 i 107 § 3 Kpa organy uczyniły zadość i należycie wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz przeprowadziły ocenę zebranych dowodów. Przewidziany przepisem § 7 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych tryb ustalania istnienia pierwszej z w/w przesłanek, tj. choroby zawodowej, mieszczącej się w wykazie chorób zawodowych, nie zwalnia organu orzekającego z obowiązku ustalania prawdy obiektywnej. Z powołanych względów - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 Sygn. akt 3 II SA/Wr 898/02 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 , poz. 1270) - orzeczono jak w sentencji.