II SA/Wr 899/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. do WSA - Barbara Adamiak (sprawozdawca), Sędzia NSA del. do WSA - Henryka Łysikowska, Asesor WSA - Bogumiła Kalinowska, Protokolant - Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi M.B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy twierdzenia u J. B. choroby zawodowej – pylicy płuc I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. Zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz M. B. kwotę 250 zł (słownie dwieście pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów poniesionych w postępowaniu przed sądem administracyjnym III. Odstępuje od orzeczenia o wykonaniu zaskarżonej decyzji Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. decyzją z [...] Nr [...], wydaną na podstawie § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.), nie stwierdził u J. B. choroby zawodowej – pylicy płuc. W uzasadnieniu wskazał, że J. B. pracował w W. Kopalniach Węgla Kamiennego w W. od [...] do [...] na następujących stanowiskach: - pomoc dołowa - młodszy górnik - cieśla górniczy - górnik strzałowy od [...] – emerytura Pracując w W. Kopalniach Węgla Kamiennego w W., w czasie wykonywania prac w podziemnych wyrobiskach na różnych stanowiskach górniczych, narażony był na szkodliwe działanie pyłu kamienno - węglowego powstającego w wyniku urabiania i transportu węgla (stężenia do 180 do 810 z/cm3 oraz od 1,90 do 4,20 mg/m3 przy zawartości wolnej krystalicznej krzemionki od 3,50% do 13,30%). Ze względu na narażenie zawodowe J. B. był pod opieką Poradni Chorób Zawodowych W. Ośrodka Medycyny Pracy w W. W wyniku ostatniego badania przeprowadzonego w dniu [...] stwierdzono brak podstaw do rozpoznania pylicy płuc. Po zgonie J.B. (w dniu [...]) przeprowadzono sekcję w wyniku, której pobrano wycinek z okolicy płuca. Protokół posekcyjny łącznie z dokumentacją z Poradni P/Pyliczej został przesłany przez W. Ośrodek Medycyny Pracy do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. W wyniku konsultacji przeprowadzonej pośmiertnie Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. orzekł co następuje: "Wykonane na przestrzeni lat 1984-1998 radiogramy płuc nie wykazują zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie pylicy płuc. Podstawy do rozpoznania pylicy płuc - zgodnie z przyjętymi lekarskimi kryteriami orzeczniczymi - nie dają też zmiany pylicze w tkance płucnej wykazane w badaniu histopatologicznym materiału sekcyjnego. W kontekście braku manifestacji radiologicznej tych zmian jednoznacznie świadczy to bowiem o ich znikomym nasileniu, który to fakt nie pozwala na rozpoznanie choroby zawodowej" (orzeczenie IMP z dnia 1.08.2001r). Ponadto Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. nie może przyjąć jako dowód w sprawie (przedstawiony przez rodzinę zmarłego) - rozpoznanie sekcyjne wystawione przez Specjalistyczny Szpital Zespolony w W. na podstawie badania histopatologicznego wykonanego przez Akademię Medyczną we W., gdyż nie jest to jednostka upoważniona do rozpoznawania chorób zawodowych. Orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] jest dla Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. wiążące. M.B. wniosła na decyzję odwołanie. W uzasadnieniu wnosiła o ponowne rozpoznanie sprawy przy uwzględnieniu rozpoznania sekcyjnego wykonanego przez Akademię Medyczną we W., w którym rozpoznano tę chorobę. D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. decyzją z [...]. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia [...] nr [...] orzekł brak podstaw do pośmiertnego stwierdzenia choroby zawodowej, pylicy płuc u J.B. Od tak wydanej decyzji wdowa M.B. wniosła odwołanie uzasadniając, iż jest pokrzywdzona w/w decyzją, zmarły mąż chorował na pylicę płuc, co potwierdził wynik rozpoznania sekcyjnego i histopatologicznego, wykonany przez Akademię Medyczną we W. D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny rozpatrując zebrany materiał dowodowy przeanalizował warunki zatrudnienia i stwierdził, że J. B. w latach 1960-1985 pracował na rożnych stanowiskach górniczych przy wydobywaniu węgla kamiennego w Kopalni Węgla Kamiennego A w W. (obecnie: Spółka B SA w K. Oddział w W. W. Kopalnie Węgla K.). Podczas wykonywania czynności zawodowych narażony był na szkodliwe działanie pyłu kamienno-węglowego powstającego przy urabianiu i transporcie węgla. Stężenia pyłu w powietrzu na stanowisku pracy przekraczały normy higieniczne. W 1986r. J. B. przeszedł na emeryturę, [...] zmarł. Za życia podlegał obserwacji w Poradni Chorób Zawodowych W. Ośrodka Medycyny Pracy, na przestrzeni lat 1984 - 1998 miał wykonywane radiogramy klatki piersiowej, które me wykazały zmian patologicznych, uzasadniających rozpoznanie pylicy płuc. Pośmiertne orzeczenie lekarskie - o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej w dniu [...] wydał Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. uzasadniając, że radiogramy z lat 1984 - 1998 nie wykazują zmian pyliczych, zaś wynik badania histopatologicznego materiału sekcyjnego nie może być brany pod uwagę, gdyż w kontekście braku zmian radiologicznych, zmiany obserwowane w materiale sekcyjnym świadczą o ich znikomym nasileniu. D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny biorąc pod uwagę argumenty wdowy, zawarte w złożonym odwołaniu, zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w Ł., jako drugiej uprawnionej placówki diagnostycznej, o zajęcie stanowiska i wydanie orzeczenia w sprawie. W orzeczeniu lekarskim [...] z dnia [...] Instytut Medycyny Pracy w Ł. orzekł brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u zmarłego J.B. Swe orzeczenie Instytut oparł również o wyniki radiogramów z lat 1984 - 1998 uznając, że wynik badania histopatologicznego miąższu płucnego nie stanowi podstawy do rozpoznania pylicy płuc. W dodatkowej korespondencji Instytut Medycyny Pracy w Ł. podtrzymał swoje uzasadnienie (pismo z [...]), które wynika z ustaleń międzynarodowych, z bieżącej praktyki pionu medycyny pracy, literatury i Wytycznych Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej z 1987r. w zakresie rozpoznawania chorób zawodowych. D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny biorąc pod uwagę identyczne orzeczenia dwóch Instytutów Medycyny Pracy o braku podstaw do rozpoznania u zmarłego J. B. choroby zawodowej, uznaje wyjaśnienia tych Instytutów, że wykazane histopatologicznie zmiany w miąższu płucnym nie dowodzą uogólnienia procesu chorobowego na większe obszary tkanki płucnej i nie mogą być podstawą rozpoznania choroby zawodowej. M. B. wniosła na decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego (§ 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.). Wniosła o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wywodziła, że mąż J. B. pracował w W. Kopalniach Węgla Kamiennego w W. w latach 1960 - 1985, na stanowiskach, których wykonywanie związane był z bezpośrednim kontaktem z pyłem węglowym. Po śmierci J. B. w dniu [...] przeprowadzono sekcję zwłok podczas której stwierdzono istotne zmiany chorobowe układu oddechowego mające wpływ na ogólny stan zdrowia chorego w tym pylice krzemowo - węglową i rozedmę płuc, liczne zrosty jam opłucnych i zapalenie oskrzeli. W związku z powyższym skarżąca M.B. wniosła o stwierdzenie choroby zawodowej u zmarłego męża. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. nie stwierdził choroby zawodowej - pylicy płuc u J. B. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że jako dowód w sprawie nie można uwzględnić rozpoznania sekcyjnego wystawionego przez Specjalistyczny Szpital Zespolony w W. na podstawie badania histopatologicznego wykonanego przez Akademię Medyczną we W. Powiatowy Inspektor Pracy wydając decyzję oparł się na orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., który do rozpoznania uwzględnił jedynie dokumentację radiologiczną z lat 1984 -1998 i na tej podstawie nie stwierdził choroby zawodowej u męża skarżącej. Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji, na podstawie którego D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem skarżącej decyzje te są błędne i zostały wydane w oparciu o niewłaściwą wykładnię § 1 powołanego Rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Zgodnie z tym przepisem za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Zgodnie z punktem 2 powołanego przepisu przy ocenie działania czynnika szkodliwego uwzględnia się między innymi rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego. W badaniu sekcyjnym stwierdzono u zmarłego męża skarżącej istotne zmiany chorobowe układu oddechowego w tym pylicę krzemowo - węglową, rozedmę płuc i liczne zrosty jam opłucnych. Zmiany te są efektem drugiego kontaktu tkanek układu oddechowego z pyłem węglowym, z którym zmarły miał do czynienia podczas wykonywanej pracy. Niezrozumiałym jest zatem przyjęcie, iż mąż skarżącej nie posiadał choroby zawodowej w sytuacji, gdy w pełni realizował on przesłanki do uznania tej choroby określone w § 1 rozporządzenia. Pylica płuc znajduję się w wykazie chorób zawodowych, ponadto mąż skarżącej poddawany był w środowisku pracy przez długi okres czasu działaniu czynników szkodliwych w postaci pyłu węglowego. Niewątpliwie miało to wpływ na rozpoznanie u zmarłego pylicy krzemowo - węglowej oraz zmian w płucach. Zaskarżone decyzje zostały wydane jedynie w oparciu o radiogramy klatki piersiowej wykonywane jeszcze przed śmiercią, radiogramy te wprawdzie nie wskazywały jeszcze pylicy, jednakże umiejscawiały guzki w płucach, które z czasem spowodowały pylicę, rozpoznaną już po śmierci. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa, a zatem kontrolując decyzję administracyjną sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Według § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.) "Za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Stwierdzenie zatem choroby zawodowej jest uzależnione od łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: - po pierwsze, musi być to rodzaj choroby, który mieści się w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do powołanego rozporządzenia; - po drugie, choroba zawodowa została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, przy czym przy ocenie działania czynnika szkodliwego uwzględnia się: rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego, sposób wykonywania pracy (§ 1 ust. 2 powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych). Ustalenie wystąpienia tych dwóch przesłanek musi nastąpić zgodnie z przepisami prawa procesowego. Według art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego organ orzekający obowiązany jest ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, w tym celu obowiązany jest wyczerpująco zebrać materiał dowodowy i dokonać jego pełnej oceny (art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Dokonując oceny materiału dowodowego organ, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego), obowiązany jest przedstawić ocenę dowodów wskazując w uzasadnieniu decyzji dlaczego danym dowodom dał wiarę, a innym odmówił wiarygodności (art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego). W postępowaniu w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej organ ustala wystąpienie pierwszej przesłanki – choroby, która mieści się w wykazie chorób zawodowych, zgodnie z trybem określonym w § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, który stanowi "Jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzące w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych, (...)". Takie tryb rozpoznania choroby zawodowej nie zwalnia organu orzekającego z obowiązku realizacji zasady ogólnej prawdy obiektywnej i dokonania oceny mocy dowodowej orzeczenia jednostki służby zdrowia. Organ orzekający nie jest zatem bezwzględnie związany orzeczeniem jednostki służby zdrowia. Orzeczenie jednostki właściwej do rozpoznania choroby zawodowej jest poddane pełnej ocenie organu orzekającego, który musi wskazać w uzasadnieniu dlaczego uznał ten dowód za wiarygodny. Dokonanie takiej wszechstronnej oceny jest szczególnie istotne gdy nie ulega wątpliwości, że osoba ubiegająca się o stwierdzenie choroby zawodowej pracowała w warunkach szkodliwych. Według poz. 2 Wykazu Chorób Zawodowych stanowiącego załącznik do powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, zalicza się do chorób zawodowych: pylice płuc. W sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji pomiędzy stronami jest bezsporne, że mąż skarżącej w okresie pracy zawodowej był narażony na szkodliwe działanie pyłu kamienno-węglowego. Wystąpienie tej przesłanki wymogło szczególnie starannego ustalenia czy choroba jest chorobą zawodową, a to wymagało pełnej oceny przedstawionych orzeczeń, udokumentowania tych orzeczeń i oceny ich mocy dowodowej w świetle przedstawionego rozpoznania Specjalistycznego Szpitala Zespolonego: "Sekcyjnie stwierdzono istotne zmiany chorobowe układu oddechowego mające wpływ na ogólny stan chorego w tym pylica kryzowo-węglowa i rozedma płuc, liczne zrosty jam opłucnowych i zapalenie oskrzeli". Organ I instancji odmówił uwzględnienia tego rozpoznania powołując się na to, że dokonała jego jednostka nie upoważniona do rozpoznawania chorób zawodowych. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. oparł się na radiogramach z lat 1984-1998 odmawiając uwzględnienia badania histopatologicznego materiału sekcyjnego. Takie stanowisko zostało przyjęte przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. Instytut Medycyny Pracy w Ł. powołał się na wyniki ustaleń międzynarodowych, na bieżącą praktykę pionu medycyny pracy, literaturę i Wytyczne Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej z 1987r. w zakresie rozpoznawania chorób zawodowych. Odmowa uwzględnienia materiału dowodowego bezpośredniego (materiału sekcyjnego) z powołaniem się na Wytyczne Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej z 1987r., na niewiadome ustalenia międzynarodowej, na bieżącą praktykę i literaturę nie pozwalają na przyznanie, bez wszechstronnej oceny, mocy dowodowej orzeczeń. Instytuty powołały się na wytyczne, które zawierają ustalenia skierowane na czynności rozpoznania chorób zawodowych u osób żyjących. W razie zatem gdy osoba zmarła i ustalono jej stan zdrowia w oparciu o badania histopatologiczne materiału sekcyjnego, nie można tych badań jako badań bezpośrednich odrzucić w zakresie mocy dowodowej. Dowód bezpośredni ma bowiem pierwszeństwo przed dowodami pośrednimi. Odmowa uwzględnienia rozpoznania sekcyjnego narusza zasady obowiązujące w kodeksie postępowania administracyjnego, a zwłaszcza zasadę otwartego systemu dowodów, ustanowioną w art. 75 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi "Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny". Narusza również art. 76 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, który nakazuje w razie przedstawienia przeciwdowodu dokonanie wszechstronnej oceny mocy dokumentu urzędowego – orzeczenia jednostki powołanej do rozpoznania chorób zawodowych. W sprawie zostały naruszone przepisy prawa procesowego, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 3, art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez nie ustalenie stanu faktycznego w oparciu o wszechstronną ocenę mocy dowodowej przedstawionych orzeczeń jednostek służby zdrowia. Nie dokonały tej oceny z uwzględnieniem dowodów przedstawionych przez stronę, a zawartych w aktach sprawy. W razie przedstawienia dowodów przez stronę organ obowiązany jest w uzasadnieniu przedstawić ich ocenę mocy dowodowej i przyczyn odrzucenia ich mocy dowodowej. W tym stanie, skoro zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji narusza przepisy sprawa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd odstąpił od orzekania o wykonaniu zaskarżonej decyzji z uwagi na brak rozstrzygnięcia o przyznaniu prawa stronie skarżącej.