II SA/Wr 9/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia WSA Teresa Cisyk Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej D. O. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez D. O. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) umorzono postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazano, że D. O. wniosła odwołanie od doręczonej jej kopii decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej Z. D. pozwolenia na rozbudowę istniejącego baru wiejskiego [...] o salę taneczną i sanitariat wraz z przebudową przyłącza energetycznego w M. [...]. Organ stwierdził, że skarżącej - będącej jedną ze współwłaścicieli działki nr A w M., usytuowanej w znacznej odległości od działki, na której ma być realizowana inwestycja objęta zaskarżoną decyzją, oddzielonej od niej działką nr B oraz pasem drogowym – brak jest statusu strony. Powołując się na treść art. 28 K.p.a. organ wywodził, że skarżąca legitymuje się w sprawie jedynie interesem faktycznym, nie posiada natomiast interesu prawnego, a stronami postępowania są obok inwestora właściciele sąsiednich działek, bezpośrednio przyległych do terenu inwestycji. Na poparcie prezentowanego stanowiska organ przytoczył orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, iż stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc i o pozwolenie na budowę mogą być właściciele lub użytkownicy sąsiednich działek oraz podniósł, że dla danego baru przewidziano dopuszczalne normy hałasu, dla dnia - 50 dB(A), dla nocy – 40 dB(A), wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. W skardze D. O. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji i uznania jej za stronę w tym postępowaniu, podając, że budynek, w którym mieszka, jest położony tylko o ok. 80 m od Baru [...], a po rozbudowie baru odległość ta zmniejszy się do ok. 70 m. Podniosła, że jej interes prawny wynika z art. 5 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz § 323 i § 324 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., zawierające uregulowanie dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich praz ochrony przed hałasem. Wskazała, że w okresie letnim, gdy okna Baru są otwarte, nie ma mowy o przestrzeganiu tych przepisów. Zarzuciła, że w innych sprawach, dotyczących działek bardziej oddalonych niż Bar [...] została uznana za stronę. Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał w całości dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 i art. 135 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem skargi jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze, a rozstrzygnięcie opiera się na przepisie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Skarżąca, nie wprowadzona do udziału w postępowaniu, jakie toczyło się przed organem pierwszej instancji, dotyczącym udzielenia Z. D. pozwolenia na rozbudowę istniejącego baru wiejskiego [...] o salę taneczną i sanitariat wraz z przebudową przyłącza energetycznego w M. [...], wniosła w terminie odwołanie od wydanej przez ten organ decyzji. Przesłanką rozstrzygnięcia organu odwoławczego zawartego w zaskarżonej decyzji było uznanie, że odwołująca się D. O. nie ma w tym postępowaniu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. W myśl tego przepisu stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowym argumentem podniesionym przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji jest usytuowanie działki skarżącej po przeciwnej stronie drogi (ulicy) w stosunku do nieruchomości inwestora Z. D. oraz oddzielenie inną działką, co powoduje - zdaniem organu - że ma ona jedynie interes faktyczny, a nie prawny w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy. Za poglądem tym przemawia ponadto w ocenie organu okoliczność, iż dla kwestionowanej inwestycji przewidziano normy hałasu wynikające z ustaleń obwiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym należy wskazać, że zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich znajduje konkretyzację w przepisach art. 5 ust. 1 pkt 6 oraz art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000, Nr 106, poz. 1126/, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji, które to przepisy zawierają unormowania dotyczące ochrony osób trzecich przed uciążliwościami, wśród których wymieniony jest również hałas. Uszczegółowienie tych uregulowań zawarte zostało w przepisach § 323 oraz § 324 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 ze zm.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, że właściciele nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością, na której wykonywane są prace inwestycyjne, są stroną toczącego się w tej sprawie postępowania administracyjnego. Oni to bowiem jako tzw. "osoby trzecie" uprawnieni są do żądania zarówno od inwestora, jak i od organu budowlanego, wydającego stosowną decyzję, zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów. Nie ulega kwestii, że status osoby trzeciej w postępowaniu administracyjnym musi mieć oparcie w prawie materialnym i wynikać z tytułu prawnego do nieruchomości sąsiednich. W ocenie Sądu, w zależności jednak od charakteru inwestycji, krąg osób mających atrybut strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę może przysługiwać innym właścicielom lub użytkownikom działek dalej położonych, jeśli zamierzenie inwestycyjne będzie miało wpływ na ich interesy chronione prawem. Krąg tych osób określony powinien być zakresem oddziaływania prowadzonych prac, jak również rodzajem oraz charakterem uciążliwości z nim związanych. Należy mieć na względzie, że prawna kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 6/96, ONSA z 1997 r., nr 3, poz. 102). W sprawach dotyczących pozwolenia na budowę ma również zastosowanie samodzielna regulacja prawna zawarta w ustawie Prawo budowlane. Przepisy art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 tej ustawy zawierają uregulowanie materialno-prawne, które w swoim założeniu wprawdzie nie reguluje kręgu podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, jednak uregulowanie wpływa na ocenę legitymacji procesowej strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego. W konkluzji należy stwierdzić, że powołany przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 w zestawieniu z art. 5 ust. 2 prawa budowlanego zapewniają ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich w szerokim zakresie i to zarówno przedmiotowym jak i podmiotowym i w tym kontekście rzutują na ocenę istnienia interesu prawnego w świetle art. 28 K.p.a. Stanowisko opowiadające się za szerokim i samodzielnym zakresem definicji pojęcia "osoby trzeciej" w sprawach o pozwolenie na budowę, zdeterminowanym treścią art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA 116/98 LEX nr 43747 oraz z dnia 1 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2214/97 LEX nr 43718). Organy nie dokonały prawidłowych ustaleń w jakim zakresie decyzja o pozwoleniu na budowę sali tanecznej dotyczy interesu prawnego skarżącej, będącej – co nie jest sporne miedzy stronami – właścicielką nieruchomości wprawdzie nie graniczącej z działką objętą pozwoleniem na budowę, ale jednak położonej w niedalekiej odległości, nie biorąc zupełnie pod uwagę, że inwestycja powoduje pogorszenie stanu środowiska na jej nieruchomości. Wskazywane przez skarżącą zakłócenie w postaci nadmiernego hałasu, jaki niewątpliwie może wynikać z działalności projektowanego obiektu, może zakłócić ponad przeciętną miarę możliwość korzystania nie tylko z nieruchomości bezpośrednio graniczących z nieruchomością, na której jest usytuowana inwestycja, ale również z nieruchomości położonych w bliskim sąsiedztwie. Na powyższą ocenę rzutuje również podnoszony przez skarżącą fakt już istniejących uciążliwości, nawet przed poszerzeniem i zaktywizowaniem działalności rozrywkowej usankcjonowanej zaskarżoną decyzją. Ta okoliczność rzutować musi w sposób bezpośredni na legitymację skarżącej w tym postępowaniu w świetle powołanych przepisów prawa i z tego względu tak rozumiany interes prawny skarżącej powinien zasługiwać na uwzględnienie i ochronę, co przesądza o przyznaniu jej statusu strony. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy - wychodząc z założenia, że D. O. tylko z uwagi na usytuowanie jej nieruchomości nie może być stroną przedmiotowego postępowania, naruszył przepis art. 28 K.p.a. Ponadto z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 6 i art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane doszło do bezpodstawnego wyłączenia skarżącej w postępowaniu przed organem pierwszej instancji z kręgu "osób trzecich", których ten przepis dotyczy i ma na celu ochronę ich interesów. Powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), uchylono zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 wskazanej ustawy uchylono decyzję pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast o kosztach w punkcie 3 wyroku orzeczono w oparciu o przepis art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.).