II SA/Wr 9/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] ([...]) Dyrektor Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako "organ"), po rozpoznaniu reklamacji Gminy L. (dalej jako "skarżąca"), określił skarżącej wysokość opłaty stałej za okres od 1 I 2018 r. do 31 XII 2018 r. w kwocie 913 zł za pobór wód podziemnych. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżąca wniosła reklamację od informacji rocznej z [...] ustalającej wysokość opłaty stałej za 2018 r. na kwotę 913 zł w związku z poborem wód podziemnych w ramach urządzenia wodnego – studni nr 1 zlokalizowanej na działce nr [...], obręb O., gmina L. W ocenie organu na skutek rozpatrzenia reklamacji należało ustalić opłatę stałą w takiej właśnie wysokości, bowiem znajduje to uzasadnienie w świetle art. 271 ust. 2 ustawy z 20 VII 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268, ze zm.), dalej jako "pr.w.", oraz postanowień uzyskanego przez skarżącą pozwolenia wodnoprawnego – decyzji Starosty L. z [...] (znak [...]). Mocą powołanej decyzji zezwolono skarżącej na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wody podziemnej ze studni nr 1 położonej na terenie gminnego ośrodka sportowego przy ulicy B. w miejscowości O., określając przy tym dwie wartości dotyczące maksymalnego poboru wód podziemnych, tj.: 1) maksymalny godzinowy pobór wody (Qmax h) w ilości 18,0 m3/h; 2) maksymalny roczny pobór wody (Qmax roczny) w ilości 8100 m3/rok. Ponieważ w świetle powołanego art. 271 ust. 2 pr.w., podstawą ustalenia opłaty stałej jest iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, należało – zdaniem organu – uwzględnić jednostkową stawkę za pobór wód podziemnych (500 zł na dobę za m3/s), liczbę dni w roku (365) oraz maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym. W ocenie organu przy ustalaniu maksymalnego poboru należało uwzględnić tę wielkość poboru wskazaną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na m3/s da wartość najwyższą. Celem opłaty stałej jest bowiem uwzględnienie maksymalnej presji na środowisko w formie maksymalnej ilości poboru wody w jednostce czasu. W konkretnym przypadku należało więc uwzględnić Qmax h = 18,0 m3/h, jako najwyższy parametr poboru z pozwolenia wodnoprawnego, wynoszący po przeliczeniu 0,005 m3/s. W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Przede wszystkim – w ocenie skarżącej – obowiązujące przepisy nie wskazują, jak należy stosować regulację z art. 271 ust. 2 pr.w., dotyczącą sposobu obliczania opłaty stałej w przypadku pozwoleń wodnoprawnych wydanych pod rządami poprzedniej ustawy, która nie przewidywała ustalania w pozwoleniu parametru maksymalnego poboru sekundowego, natomiast przewidywała ustalenie dwóch współczynników maksymalnych, godzinowy i roczny. W takiej sytuacji – zdaniem skarżącej – należało po myśli art. 7a kpa przyjąć interpretację korzystniejszą dla strony. W rezultacie organ powinien przyjąć do przeliczeń niższy współczynnik maksymalny, czyli roczny, co w okolicznościach niniejszej sprawy dałoby opłatę stałą rzędu 49 zł/rok. Dla potwierdzenia zasadności zastosowania w takich okolicznościach art. 7a kpa skarżąca powołała orzeczenia sądów administracyjnych (np. wyroki WSA w Gdańsku: z 28 VI 2018 r., II SA/Gd 288/18 i II SA/Gd 287/18; wyrok WSA w Szczecinie z 12 lipca 2018 r., II SA/Sz 473/18 – publ. CBOSA). Podkreśliła również, że przedmiotem postępowania jest obciążenie jej daniną publicznoprawną, przez co tym bardziej uzasadnione jest, by wątpliwości interpretacyjne wynikające z niedoskonałej legislacji rozstrzygać na korzyść strony. Zdaniem strony zaskarżona decyzja budzi również zastrzeżenia w zakresie obowiązków dowodowych określonych w art. 77 i art. 80 kpa, bowiem organ nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i dokonał błędnej oceny zgromadzonych dowodów. W ocenie strony także uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niewystarczające, czym narusza art. 8 § 1 w zw. z art. 107 kpa, poprzez ogólnikowe odniesienie się do argumentacji skarżącej i niepogłębione rozważania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację decyzji. Wyjaśnił dodatkowo, że określony w obecnych przepisach parametr maksymalnego poboru sekundowego wód podziemnych jest odpowiednikiem parametru maksymalnego poboru godzinowego, określonego w poprzednio obowiązujących przepisach. Różny jest współczynnik, jednak w każdym przypadku chodzi o ten sam parametr, tj. parametr maksymalnego poboru "chwilowego". Wykluczone jest w takim przypadku przyjęcie parametru poboru rocznego, gdyż nie chodzi tu o maksymalną ilość rocznego poboru wody ale o maksymalny pobór chwilowy. Organ wyjaśnił również, że nie uchybił przepisom postępowania, bowiem zakres jego ustaleń faktycznych był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, zaś uzasadnienie decyzji spełnia wszystkie wymagania formalne określone w przepisach kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego. W myśl art. 271 ust. 2 pr.w., wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. W sprawie bezsporna jest zastosowana przez organ stawka jednostkowa opłaty (500 zł na dobę za 1 m3/s) oraz wyrażona w dniach jednostka czasu (365 dni). Wysokość stawki jednostkowej za pobór wód podziemnych wynika jednoznacznie z § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 XII 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502). Przyjęta zaś jednostka czasu uwzględnia roczny okres poboru wód, za który opłata jest w tym przypadku ustalana (od 1 I 2018 r. do 31 XII 2018 r.). Istotą problemu jest natomiast okoliczność, że udzielone skarżącej pozwolenie wodnoprawne określa nie jeden a dwa maksymalne parametry poboru wód, a przy tym żaden z ustalonym parametrów nie posługuje się współczynnikiem m3/s. Pozwolenie wodnoprawne określa bowiem wielkość maksymalnego poboru godzinowego, jako Qmax h=18 m3/h oraz wielkość maksymalnego poboru rocznego, jako Qmax roczny= 8100 m3/r. Na marginesie wypada zauważyć, ze przedmiotowe pozwolenie przewiduje jeszcze trzeci parametr poboru średniego wód w ciągu dnia, Qśr d= 54 m3/d. Sąd podziela zasadniczy motyw skargi. W świetle obowiązujących przepisów istnieją bowiem wątpliwości co do tego, w jaki sposób przepis z art. 271 ust. 2 pr.w. ma być stosowany w przypadku pozwoleń wodnoprawnych wydanych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy, tj. ustawy z 18 VII 2001 r. - Prawo wodne, Dz.U. z 2017 r. poz. 1121. Nie przewidywała ona świadczenia w postaci opłaty stałej. Także wydawane wówczas pozwolenia wodnoprawne nie określały zazwyczaj parametru maksymalnego poboru wody m3/s. Obowiązujący aktualnie art. 403 ust. 2 pkt 1 pr.w. nakazuje w pozwoleniu wodnoprawnym dotyczącym poboru wód podziemnych ustalać parametr: maksymalny (wyrażony w m3 na sekundę), średni (m3 na dobę) i dopuszczalny (m3 na rok). Poprzednio obowiązujący art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy z 18 VII 2001 r. - Prawo wodne nakazywał ustalenie dwóch parametrów maksymalnych (wyrażonych w m3 na godzinę i w m3 na rok) oraz parametru średniego (wyrażonego w m3 na dobę). Takie właśnie parametry zostały określone w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym stronie skarżącej w 2012 r. Jakkolwiek nie można negować praktyki organu polegającej na przeliczeniu dla potrzeb opłaty stałej współczynników zastosowanych w pozwoleniach wodnoprawnych wydanych w poprzednim stanie prawnym, to jednak wątpliwości budzi przyjęcie do przeliczenia właśnie parametru poboru maksymalnego godzinowego. Wszak, jak zasadnie wskazuje skarżąca, parametr roczny również jest parametrem maksymalnym, tak więc z literalnego punktu widzenia mógł zostać przez organ uwzględniony w ramach stosowania art. 271 ust. 2 pr.w., co byłoby rozwiązaniem względniejszym dla skarżącej. Odwołanie się do parametru poboru godzinowego organ uzasadnia względami celowościowymi wyjaśniając, że ideą opłaty stałej za usługi wodne jest określenie "maksymalnej presji" na środowisko wodne, w formie maksymalnej ilości poboru wody w jednostce czasu. Opłata stała jest więc odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wodnych w ramach usług wodnych. W konsekwencji organ uznał, że ustalenie opłaty stałej powinno się opierać na uwzględnieniu tego parametru poboru wody, który po przeliczeniu na m3/s daje wartość najwyższą. W ocenie Sądu tak sformułowanego celu opłaty stałej nie da się jednoznacznie wyprowadzić z obowiązujących przepisów. Przede wszystkim nie przesądzają tej kwestii unormowania dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 X 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.Urz. UE z 2000 r. Nr 327, poz. 1). Wynika z nich jedynie, że państwa członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci" (art. 9 ust. 1). Z obowiązujących przepisów krajowych wynika zaś, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (art. 9 ust. 3 pr.w.). Opłaty za usługi wodne, czyli opłata stała i opłata zmienna, stanowią przy tym jeden z wielu ekonomicznych instrumentów w gospodarowaniu zasobami wodnymi (zob. art. 267 pr.w.). Wysokość opłaty za usługi wodne zależy odpowiednio od ilości pobranej wody oraz od tego, czy pobrano wodę powierzchniową czy wodę podziemną, przeznaczenia wody, jej średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ), przy czym wielolecie obejmuje co najmniej 20 lat hydrologicznych, oraz dostępnych zasobów wód podziemnych (art. 270 ust. 6 pr.w.). Zestawienie przepisów normujących sposób obliczenia opłaty stałej oraz opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, a więc art. 271 ust. 2 i art. 272 ust. 1 pr.w., pozwala jedynie stwierdzić, że o ile opłata stała należna jest za pobór maksymalny, o tyle wysokość opłaty zmiennej zależy od poboru rzeczywistego. Zgodnie bowiem z art. 272 ust. 1 pr.w., wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości "pobranych" wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Z powyższego wynika niezbicie, że opłata stała jest opłatą ryczałtową, niezależną od poboru rzeczywistego, a odzwierciedlającą dopuszczalny pobór maksymalny. W tym sensie rację należy przyznać organowi, że jest to świadczenie wyrażające gotowość środowiska (rezerwację zasobów wód) do zaspokojenia potrzeb posiadacza pozwolenia wodnoprawnego. Nie ma jednak jednoznacznych normatywnych podstaw do stwierdzenia, że chodzi tu niewątpliwie o "maksymalną presję" na środowisko wodne w takim znaczeniu, jak przyjął organ. Jest rzeczą dyskusyjną, czy biorąc pod uwagę cele ochrony zasobów wodnych istotniejsza jest presja chwilowa, czy też długookresowa. Odniesienie opłaty stałej do parametru maksymalnego poboru rocznego również odnosi się do stałej wielkości, która odzwierciedla maksymalną presję na środowisko (rezerwację zasobów), tyle że w stosunku rocznym. Wątpliwości w powyższym zakresie nie przesądza również użyty przez organ w odpowiedzi na skargę argument z analogii. Sąd nie neguje, że ustalany w obecnych pozwoleniach wodnoprawnych na podstawie art. 403 ust. 2 pkt 1 pr.w. parametr maksymalnego poboru sekundowego jest w jakimś sensie odpowiednikiem parametru maksymalnego poboru godzinowego ustalanego w poprzednich pozwoleniach na podstawie art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy z 18 VII 2001 r. - Prawo wodne. Nie zmienia to jednak faktu, że pozwolenie wodnoprawne, jakie w 2012 r. uzyskała skarżąca, wydane było w odmiennych warunkach normatywnych, w tym w zakresie stosowanych środków finansowych, ustala dwa parametry maksymalnego poboru wód i żaden nie jest wyrażony w m3/s. Wątpliwe jest w takich warunkach odczytywanie postanowień przedmiotowego pozwolenia przez pryzmat nowych przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych i to w sytuacji, gdy nałożony ma zostać na stronę obowiązek pieniężny, nieprzewidziany w poprzednim stanie prawnym, w którym uzyskała pozwolenie. Nie odmawiając pewnej racjonalności argumentom organu, Sąd stwierdza, że z uwagi treść uzyskanego przez skarżącą pozwolenia wodnoprawnego występują w sprawie uzasadnione wątpliwości w zakresie zastosowania art. 271 ust. 2 pr.w., których nie da się jednoznacznie przezwyciężyć na drodze zabiegów interpretacyjnych. Stanowisku reprezentowanemu przez stronę skarżącą również nie sposób odmówić zasadności. Przeliczenie dla potrzeb opłaty stałej parametru maksymalnego poboru rocznego wypełnia dyspozycję art. 271 ust. 2 pr.w. i również wpisuje się w cel jakiemu służyć taka opłata. W konsekwencji Sąd podzielił linię orzeczniczą sugerującą zasadność zastosowania w omawianym przypadku klauzuli interpretacyjnej z art. 7a § 1 kpa (zob. np. wyrok: WSA we Wrocławiu z 19 IX 2018 r., II SA/Wr 459/18, WSA w Gdańsku z 28 VI 2018 r., II SA/Gd 288/18; WSA w Szczecinie z 12 VII 2018 r., II SA/Sz 473/18 – publ. CBOSA). Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Skoro przedmiotem postępowania było ustalenie stronie wysokości obowiązku pieniężnego (daniny publicznoprawnej) i pozostają wątpliwości co do treści art. 271 ust. 2 pr.w., należało te wątpliwości rozstrzygnąć na korzyść strony. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w sprawie nie wystąpiły żadne przesłanki negatywne, wyłączające możliwość zastosowania klauzuli z art. 7a kpa. Sąd nie uwzględnił natomiast zarzutów skargi podnoszących naruszenie przepisów procesowych w zakresie postępowania wyjaśniającego (art. 77 i art. 80 kpa) oraz uzasadnienia decyzji (art. 8 § 1 w zw. z art. 107 kpa). Ustalenia faktyczne organu w zakresie okoliczności istotnych w sprawie są wystarczające, zaś błędna ocena tych okoliczności nie jest rezultatem naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa, ale konsekwencją błędnej wykładni przepisu prawa materialnego. Tak samo uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania formalne określone w art. 107 § 3 kpa. Organ powołał w uzasadnieniu okoliczności faktyczne, na których się oparł oraz przepisy prawa, które zastosował. Organ wyjaśnił również, jak powołane przepisy rozumie, wskazując tym samym, dlaczego nie podziela stanowiska skarżącej wyrażonego w reklamacji. Mając jednak na względzie naruszenie zaskarżoną decyzją art. 271 ust. 2 pr.w. w zw. z art. 7a § 1 kpa, Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej "ppsa". Rozpatrując sprawę ponownie organ rozpatrzy jeszcze raz reklamację strony skarżącej mając na względzie konieczność dokonania wykładni art. 271 ust. 2 pr.w. w zw. z art. 7a § 1 kpa, a więc przyjęcie wariantu interpretacyjnego korzystniejszego dla strony. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 ppsa, mając na względzie kierunek rozstrzygnięcia oraz wysokość poniesionych przez skarżącą kosztów, tj. uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł.