II SA/Wr 904/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: Angelika Mielcarek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2025 r. sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Rady Miejskiej J. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie C. , gmina J. - "M." oddala skargę w całości. W dniu 26 października 2011 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej zwana "u.s.g."), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.; zwana dalej "u.p.z.p."), po stwierdzeniu zgodności ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J." uchwalonym przez Radę Miejską w J. uchwałą z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] (dalej zwana "Studium") oraz w nawiązaniu do uchwały Rady Miejskiej w J. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie C., gmina J. – "MPZP C. [...]", Rada Miejska w J. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie C. –"MPZP C. [...]" (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2012 r. poz. [...]). W dniu 16 września 2024 r. (prezentata urzędu) K. S. (dalej "skarżący") wniósł do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powstałego w związku z przyjęciem powyższej uchwały w zakresie dotyczącym należącej do niego nieruchomości. W dniu 17 października 2024 r. skarżącemu została udzielona odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 7 października 2024 r.). W skardze z dnia 13 listopada 2024 r. (data nadania przesyłki zawierającej skargę) na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił jej istotne naruszenie zasad sporządzania planu, tj.: 1) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. w brzmieniu na datę 26 października 2011 r.) w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz nieuzasadnione naruszenie istoty prawa własności skarżącego, a to ze względu na wprowadzenie daleko idących ograniczeń dotyczących zabudowy jego nieruchomości w oparciu o nierzetelnie oraz nieaktualne dane, tj. wprowadzenie generalnego zakazu zabudowy nieruchomości bez przeprowadzenia kompleksowych badań i pomiarów terenowych, które uzasadniałyby jego wprowadzenie; 2) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 u.p.z.p. poprzez brak właściwego zważenia interesu publicznego i interesu prywatnego przy ustalaniu przeznaczenia terenu nieruchomości skarżącego oraz brak wykazania właściwego uzasadnienia dla wprowadzonego zagospodarowania, w szczególności w postaci odpowiednich analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych; 3) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasad oraz trybu sporządzania planu i jego uchwalenie o treści sprzecznej z ustaleniami Studium, zgodnie z którym działka nr [...] położona jest częściowo na terenie oznaczonym symbolem "M" [tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej], podczas gdy na podstawie planu nieruchomość w tej części przeznaczona jest pod tereny dróg wewnętrznych (KDW), co uniemożliwia zrealizowanie funkcji terenu ustalonej w Studium; 4) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2, pkt 6, pkt 7 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione różnicowanie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości położonych na tym samym obszarze, czego konsekwencją jest przeznaczenie nieruchomości w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej pod różne przeznaczenia terenu (wyłączenie z zabudowy oraz zabudowa mieszkaniowa), pomimo że nie istniały żadne obiektywne czynniki, które uzasadniałyby takie działanie; 5) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 2, pkt 4, pkt 5 oraz pkt 7 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu z pominięciem obligatoryjnych jego elementów, tj.: a) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, d) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych; 6) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały w nieprawidłowej skali (1:2000), pomimo że brak było szczególnych okoliczności uzasadniających odstępstwo od zasady wynikającej z art. 16 ust. 1 u.p.z.p.; 7) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (zwane "rozp.z.t.pr.") poprzez sporządzenie planu w sposób sprzeczny z zasadami prawidłowej techniki prawodawczej (sprzeczność części graficznej z częścią tekstową), co skutkuje niejednoznacznością zapisów uchwały mającej bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki skarżącego. Podnosząc wskazane powyżej zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do nieruchomości położonej w miejscowości C., gm. J. stanowiącej działkę nr [...], obręb [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Na wstępie uzasadnienia skargi skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem działki nr [...], która położona jest na obszarze objętym ustaleniami zaskarżonej uchwały. Zgodnie z planem nieruchomość ta położona jest na terenie przeznaczonym pod tereny rolne ([...]R) oraz częściowo na terenie przeznaczonym pod drogę wewnętrzną ([...]KDW). Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący legitymuje się interesem prawnym uzasadniającym dopuszczalność wniesienia niniejszej skargi co najmniej w zakresie dotyczącym należącej do niego nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia skarżący odniósł się do przekroczenia przez organ granic władztwa planistycznego. W tym zakresie wskazał, że § 19 planu (mającym zastosowanie do nieruchomości skarżącego) na terenach rolniczych o symbolu [...]R-[...]R zakazuje lokalizacji wszelkich obiektów kubaturowych. W pozostałym zakresie nieruchomość została przeznaczona pod tereny dróg wewnętrznych (KDW) także całkowicie wyłączonych spod zabudowy kubaturowej. Na podstawie zaskarżonej uchwały nieruchomość skarżącego została całkowicie wyłączona spod zabudowy, także zabudowy zagrodowej oraz związanej z produkcją rolną. Analizując jednak warunki gruntowe nieruchomości, nie można uznać, że są to grunty rolne o ponadprzeciętnej jakości, które z tych względów powinny być przeznaczone wyłącznie pod produkcję rolną. Nadto nieruchomość od lat stanowi nieużytek (ze względu na słabą jakość gleb), a sama jej powierzchnia jasno obrazuje, że nie jest możliwe stworzenie na jej terenie konkurencyjnego gospodarstwa rolnego produkującego płody rolne przeznaczone do sprzedaży na lokalnym rynku. W związku z tym oczywistym jest, że wykorzystanie nieruchomości na cele upraw rolnych, zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z projektu planu, jest właściwe niemożliwe, a nawet gdyby uznać, że jest możliwe – to brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, by grunty te w całości były wyłączone spod zabudowy. Ponadto, sytuowanie na użytkach rolnych zabudowy mieszkaniowej wchodzącej w skład gospodarstw rolnych (zabudowy zagrodowej) nie zmienia charakteru tych gruntów (nadal są to grunty rolne), co pozostaje w zgodzie z zasadami ochrony gruntów rolnych. Nie ma również żadnych przeciwskazań do zabudowy działki skarżącego wynikających z przepisów odrębnych, w szczególności nieruchomość nie jest położona na terenie jakiejkolwiek formy ochrony przyrody, nie jest też zalesiona, a także nie przedstawia żadnych wartości widokowych czy przyrodniczych, nie jest położona na terenie zagrożonym powodzią ani terenach osuwiskowych. Nieruchomość posiada nadto bezpośredni dostęp do drogi publicznej oraz jest położona na ternach zurbanizowanych. Wszystkie działki sąsiednie przeznaczone są bowiem pod zabudowę lub są już zabudowane (dz. [...],[...],[...],[...] etc.). Brak jest zatem obiektywnych przyczyn, które uzasadniałyby całkowite wyłączenie nieruchomości skarżącego spod zabudowy, co uzasadnia zarzut przekroczenia przez organ granic władztwa planistycznego i niezachowania zasady proporcjonalności, a w konsekwencji istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego. Skarżący podkreślił przy tym, że jego działka znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów przeznaczonych pod zabudowę, w tym już zabudowanych. Nieruchomość ma również bezpośredni dostęp pośredni do drogi publicznej i mogłaby zostać uzbrojona (przyłącza przez działki zabudowane). Niezależnie od powyższego, w zakresie zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2, pkt 6, pkt 7 u.p.z.p., skarżący wskazał, że tereny położone w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości zostały przeznaczone pod tereny mieszkaniowe ([...]MN). Nieruchomość skarżącego położona na tym samym obszarze została natomiast objęta generalnym zakazem zabudowy. W zakresie zarzutu sprzeczności zaskarżonego planu ze Studium skarżący powołując się na przepisy art. 15 ust. 1 zd. 1, art. 20 ust. 1 zd. 1 oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p., wskazał, że zgodnie z załącznikiem graficznym do Tomu II Studium pn. "Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego" działka nr [...] położona jest częściowo na terenie oznaczonym symbolem "M" [tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej], podczas gdy na podstawie planu nieruchomość ta w tej części przeznaczona jest pod tereny dróg wewnętrznych (KDW), co w istocie uniemożliwia zrealizowanie funkcji mieszkaniowej terenu ustalonej w Studium. Następnie, w Studium ustalono: 1) "Oznaczone na rysunku "Studium" symbolem M – kolor brązowy, zakreskowane; tereny zainwestowane, wskazane w "Studium" jako tereny o wiodącej funkcji mieszkaniowej. Zalicza się do nich: zabudowę mieszkaniową istniejącą, wszelkich typów (jednorodzinną, wielorodzinną i zagrodową), nieuciążliwą zabudowę usługową i produkcyjną, wraz z zielenią, niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej oraz obsługą komunikacyjną"; 2) "Za zgodne z ustaleniami "Studium" uważa się ponadto: Realizację usług agroturystycznych we wsiach w terenach zabudowy mieszkaniowej i rolniczej"; 3) "W terenach zabudowy mieszkaniowej dopuszcza się lokalizację usług publicznych, nieuciążliwych usług komercyjnych i produkcji nieuciążliwej oraz niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej". Przenosząc powyższe ustalenia Studium na postanowienia zaskarżonej uchwały, skarżący stwierdził, że w zakresie w jakim plan wprowadza na terenie przeznaczonym w Studium pod zabudowę mieszkaniową obejmującym nieruchomość skarżącego teren dróg wewnętrznych jest sprzeczny z ustaleniami Studium, bezwzględnie wiążącego organ na etapie sporządzania planu. Mając zaś na względzie, że zgodnie ze Studium teren, na którym znajduje się działka skarżącego, został przeznaczony m.in. na cele mieszkaniowe (co zostało określone jako funkcja podstawowa), rozwiązania zaskarżonego planu całkowicie uniemożliwiają realizację tychże celów i to nawet w stopniu uzupełniającym. Przeznaczenie nieruchomości skarżącego pod teren dróg wewnętrznych prowadzi bowiem w prostym przełożeniu do braku możliwości posadowienia jakiegokolwiek budynku na terenie nieruchomości. W odniesieniu do naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. skarżący wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Jak wynika natomiast zaskarżonej uchwały jej załącznik graficzny został sporządzony w skali 1:2000 (zamiast 1:1000). Jednocześnie brak było szczególnych okoliczności uzasadniających odstępstwo od zasady wynikającej z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia zasad techniki prawodawczej, skarżący wskazał, że istnieje sprzeczność pomiędzy częścią tekstową a częścią rysunkową planu w zakresie, w jakim część tekstowa wskazuje, że na rysunku planu są zawarte następujące oznaczenia graficzne, które nie stanowią obowiązujących ustaleń planu: 1) orientacyjny przebieg projektowanego odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] relacji W. – J. - droga wojewódzka nr [...]; 2) orientacyjny przebieg projektowanego odcinka wschodniej obwodnicy Aglomeracji [...] łączącej O. z J. i O.(1); 3) proponowane podziały na działki budowlane". Legenda zawarta w części rysunkowej nie wskazuje, że są to oznaczenia niewiążące / jedynie informacyjne. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w J. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie w całości, a także o obciążenie skarżącego pełnymi kosztami postępowania w niniejszej sprawie. W ocenie organu, w chwili obecnej skarżący powołuje się jedynie na swoje interesy faktyczne, natomiast nie posiada on żadnego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. w zaskarżeniu niniejszej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Stosownie do treści art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga w niniejsze sprawie wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dla porządku wywodu Sąd wyjaśnia także, że w orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że podstawy do uwzględnienia skargi na uchwałę podjętą w zakresie administracji publicznej zaistnieją tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, a to naruszenie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Mówiąc inaczej, skarga nie podlega uwzględnieniu w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11, Lex nr 920623; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Po 890/13, Lex nr 1474201; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 719/13, Lex nr 1384888). W ocenie Sądu, skarżący będący właścicielem działki o numerze [...] w C. niewątpliwe posiada interes prawny w skarżeniu planu w zakresie, w jakim określa on przeznaczenie tej działki. Interes skarżącego znajduje bowiem ochronę w przepisach kodeksu cywilnego (art. 140 Kodeksu cywilnego). Właściciel nieruchomości ma interes w ochronie przysługującego mu prawa własności przed ingerowaniem w to prawo przez ograniczenie jego wykonywania i narzucanie określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości. W niniejszej sprawie poza sporem jest też okoliczność, że zgodnie z zapisami zaskarżonego planu nieruchomość skarżącego położona jest na terenie przeznaczonym pod tereny rolne (symbol [...]R) oraz częściowo na terenie przeznaczonym pod tereny dróg wewnętrznych (symbol [...]KDW). Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała w zakresie, w jakim w odniesieniu do terenu o symbolu [...]R, w tym w odniesieniu do działki nr [...], zakazuje lokalizacji wszelkich obiektów kubaturowych oraz ustanawia drogę wewnętrzną na części tej działki przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową, narusza uprawnienia skarżącego wynikające z prawa własności, a tym samym narusza jego interes prawny, co legitymuje go do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę w zakresie należącej do niego nieruchomości. Rozważyć zatem należy, czy stwierdzone naruszenie interesu prawnego co do działki numer [...] mieści się granicach obowiązującego prawa, w szczególności czy gmina nie nadużyła władztwa planistycznego. Dokonując weryfikacji prawidłowości skorzystania przez Gminę w rozpoznawanej sprawie z przysługującej jej samodzielności planistycznej, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Nie ulega zatem wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji, jednakże nie jest to prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na powołany wyżej art. 21 ust. 1 jak i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP stanowiące, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczającą ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) – w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu – jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ponadto, sam przepis art. 140 Kodeksu cywilnego stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego – a zatem nie w sposób absolutny. Możliwość ograniczenia własności – jak wynika z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP – w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, oznacza, że może ono mieć miejsce ale z poszanowaniem zasady proporcjonalności, czyli zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Przy czym, ingerencja w sferę prawa własności musi być racjonalna i odpowiednia (proporcjonalna) do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami o randze ustawowej, zezwalającymi na ograniczenie prawa własności, są m.in. regulacje zawarte w przepisach u.p.z.p., które upoważniają gminę do uchwalenia aktów planowania przestrzennego. Ważne jest zatem, czy takie ograniczenie korzystania z nieruchomości jest dopuszczalne przede wszystkim w świetle przepisów u.p.z.p., a także innych ustaw, w tym art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Według art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ obowiązany jest ważyć interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Przytoczony przepis prawa materialnego stanowi bazę tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. I właśnie dlatego, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08). Oczywistym jest bowiem, że w toku procesu uchwalania czy to studium, czy planu miejscowego może dochodzić i w praktyce dochodzi do kolizji interesów m.in. publicznych z prywatnymi. Rozstrzyganie tych konfliktów wymaga wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Dlatego samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych (przyznanego jej w art. 3 u.p.z.p. uprawnienia) nie jest nieograniczona a władztwa planistycznego organy gminy nie mogą nadużywać. W demokratycznym państwie prawa wszelkie działania władzy publicznej muszą doznawać ograniczeń przewidzianych prawem (art. 7 Konstytucji RP). W realizacji zadań własnych gmina związana jest więc przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw. Tylko w takich granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Zachowanie balansu między wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie. Choć nie oznacza to z drugiej strony, że jakiekolwiek naruszenie interesu indywidualnego z góry naznacza taki plan stygmatem nielegalności. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie z przepisów takich jak art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP wynika właśnie możliwość ingerencji, poprzez władztwo planistyczne, w prawo własności. Problem nie polega więc na tym, czy uchwała narusza prawo własności, lecz czy ta ingerencja następuje z naruszeniem prawa, ewentualnie zasady proporcjonalności, która wymaga wyważenia różnych grup interesów – publicznego (ład przestrzenny) i prywatnego (prawo własności). Wtedy można mówić o przekroczeniu władztwa planistycznego przez organ gminy. Organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Podkreślić jednak trzeba, że na mocy art. 21 Konstytucji RP ochrona własności stała się jedną z zasad ustroju gospodarczego RP. Na podstawie art. 64 Konstytucji RP własność stała się również jednym z podstawowych praw ekonomicznych. Dla ochrony własności podstawowe znaczenie ma przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który statuuje zasadę proporcjonalności, a więc zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (Z. Niewiadomskiego (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, s. 64-65). W doktrynalnym ujęciu wymóg proporcjonalności oznacza także konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami) a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Kancelaria Sejmu, Warszawa 2008, s. 27-28). Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie, uzasadnia tylko cel publiczny jednakże tylko wtedy, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności z mocy art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. (sygn. akt II OSK 437/08, LEX nr 490102) NSA stwierdził, że w zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego. W ocenie NSA podstawowa zasada równości wobec prawa stwarza nakaz wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie, a istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady – wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Jeżeli nie doszło do wyważania interesów lub bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek z interesów – zasada ta zostaje naruszona. Dokonując zatem ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, rada gminy powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą jako zakaz nadmiernej w stosunku do chronionych wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostek. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 42/08, LEX nr 483139). Gdyby okazało się, że skala ingerencji w prawo własności nie znajdowała żadnego uzasadnienia w interesie publicznym bądź byłaby w stosunku do niego nierzeczywista lub nieproporcjonalna, można wówczas mówić o nadużyciu władztwa publicznego. W rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – nie doszło ani do przekroczenia władztwa planistycznego ani do naruszenia zasady proporcjonalności, tym bardziej, że skarżący nie uczestniczył w procedurze uchwalania zakwestionowanego planu, w toku której mógł przedstawić swoje żądania odnośnie przeznaczenia należącej do niego nieruchomości. Organ gminy nie miał wiedzy na temat tego, czego domaga się skarżący, nie mógł zatem wypowiadać się w tej materii ani w toku prac planistycznych ani w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Tym bardziej organ nie mógł – jak tego domaga się skarżący – przeprowadzać jakiekolwiek badania i pomiary terenowe, do czego organ nie jest zobowiązany w toku procedury uchwalania planu miejscowego. Bez znaczenia są przy tym kwestie związane warunkami gruntowymi nieruchomości, przeznaczenia sąsiednich działek pod zabudowę, dostępu do drogi publicznej czy też możliwości uzbrojenia działki. W rozpoznawanej sprawie gmina zadecydowała o przyjęciu spornych uregulowań, które oznaczają się zatem legalnością. Podkreślić tutaj należy, że w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., zawierający otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w opracowaniach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, wskazane zostało w pkt. 7 w jednoznaczny sposób "prawo własności". Wymóg ten podporządkowany jest przepisowi art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, jako gwarantującemu poszanowanie tego prawa, które wprawdzie – zgodnie z jej art. 64 ust. 3 – może być ograniczone, ale pod warunkiem nienaruszania istoty własności. W tej ostatniej kwestii Sąd Najwyższy wypowiedział się w wyroku z dnia 16 lipca 1980 r. (sygn. akt CZP 45/80, SPiKA 1981, nr 7-8, poz. 131), w którym nawiązując do art. 140 k.c. stwierdził, że prawo własności jest "tym szczególnym prawem, które zapewnia właścicielowi dopuszczalną w danych warunkach pełnię uprawnień względem rzeczy. Choć przepis ten nie zdefiniował prawa własności przez wyczerpujące wyliczenie uprawnień właściciela, to jednak wyliczył uprawnienia zasadnicze, a przede wszystkim uprawnienia do korzystania z rzeczy oraz do rozporządzania nią". Naruszeniem tego uprawnienia jest ingerencja w sferę prawną właściciela nieruchomości dokonywana poprzez ustalenia planu miejscowego, które określając przeznaczenie terenu i jego zagospodarowanie, wyznaczają jednocześnie granice korzystania z prawa własności i wpływają na interesy prawne jego dysponenta. Ochronę przed taką ingerencją w trakcie prac planistycznych zapewnia prawo wnoszenia wniosków do planu i uwag dotyczących projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Skarżący jednak nie skorzystał z tych ustawowych uprawnień stwarzających możliwość ochrony jego interesów w procedurze uchwalania planu. I już w tym miejscu należało stwierdzić, że zarzuty naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz 2 u.p.z.p., art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2, pkt 6, pkt 7 u.p.z.p., art. 28 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie mogły zostać uwzględnione. Odnosząc się pozostałych zarzutów skargi, należy wskazać, że stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Z tych samych względów każde naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Mając na względzie powyższe kryteria kontroli zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia zasad i trybu sporządzania zaskarżonego planu. Skarżący kwestionuje treść § 19 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym: "§ 19. Tereny rolnicze, oznaczone na rysunku planu symbolami [...]R-[...]R . 1. w zakresie przeznaczenia terenów ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe terenów stanowią tereny rolnicze: 2) dopuszcza się lokalizację (poza terenami orientacyjnych przebiegów dróg): a) urządzeń i sieci infrastruktury technicznej (na-powietrzne i podziemne), b) urządzeń telekomunikacyjnych - stacji bazowych telefonii komórkowej, c) zadrzewień i zakrzewień, d) stawów hodowlanych, e) niezbędnych dróg do obsługi terenów rolniczych, f) urządzeń wodnych kształtujących stosunki wodne, w tym urządzeń melioracyjnych i zbiorników wodnych, g) ciągów pieszych i rowerowych (w tym również szlaków turystycznych); 3) zakazuje się lokalizacji wszelkich obiektów kubaturowych. Art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. W ocenie Sądu, zarzut naruszenia wyżej powołanych przepisów art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie mógł zostać uwzględniony, bowiem zakwestionowane zapisy planu są zgodne w zakresie, w jakim plan zakazuje zabudowy kubaturowej na terenie objętym symbolem [...]R, z postanowieniami Studium. Do takiego wniosku należało dojść po analizie treści Studium. Należy bowiem zwrócić uwagę, że działka należąca do skarżącego w znacznej części znajduje się na terenie rolniczym, jednakże częściowo – na terenie oznaczonym symbolem "M" [tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej]". W tym zakresie działka ta została wprawdzie w planie przeznaczona pod drogę wewnętrzną [...]KDW), jednakże po to, aby pozostała część działki nr [...] należącej do skarżącego miała dostęp do drogi publicznej. Ta część działki stanowi wąski pas gruntu usytuowany pomiędzy dwoma działkami (nr [...] i [...]) przeznaczonymi częściowo pod zabudowę mieszkaniową a częściowo pod rolnictwo, na którym – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie ma możliwości posadowienia jakiegokolwiek budynku, czy zabudowy zagrodowej lub usług agroturystycznych. Skarżący nie ma zatem możliwości realizowania na tym wąskim pasie gruntu funkcji – jak tego się domaga w skardze – mieszkaniowej ustalonej w Studium. Nie ma zatem w tym zakresie sprzeczności zaskarżonego planu z ustaleniami Studium, bowiem teren oznaczony symbolem M (brązowy zakreskowany; w planie teren o symbolach [...]MN i [...]MN) – jak wynika z załącznika – to "Tereny mieszkaniowe – projektowane". Zgodnie zaś z pkt. 3.2.2. Szczegółowe ustalenia "Studium" dla terenów mieszkaniowych, "W "Studium" ustala się następujące sposoby oznaczenia terenów mieszkaniowych: Oznaczone na rysunku "Studium" symbolem M - kolor brązowy, zakreskowane; tereny zainwestowane, wskazane w "Studium" jako tereny o wiodącej funkcji mieszkaniowej. Zalicza się do nich: zabudowę mieszkaniową istniejącą, wszelkich typów (jednorodzinną, wielorodzinną i zagrodową), nieuciążliwą zabudowę usługową i produkcyjną, wraz z zielenią, niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej oraz obsługą komunikacyjną". Zatem droga wewnętrzna, prowadząca do działki rolnej skarżącego, wpisuje się w zapis Studium mówiący o obsłudze komunikacyjnej terenów oznaczonych symbolem M. Ustanowienie drogi wewnętrznej nie pozbawiło zatem właściciela działki [...], czyli skarżącego, korzystnego dla niego zagospodarowania działki, bowiem poprzez drogę wewnętrzną posiada on możliwość swobodnego dostępu do drogi publicznej. Trudno zatem stwierdzić, że gmina w ramach władztwa planistycznego ingeruje w prawa właścicielskie skarżącego, skoro wydzielenie drogi wewnętrznej w istocie chroni te prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd nie uwzględnił zatem zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie zgłaszał żadnych wniosków, uwag ani pism w trakcie całej procedury sporządzania zaskarżonego planu, a co za tym idzie – nie skorzystał z prawnie przysługującej mu możliwości uczestniczenia w procedurze jego uchwalania. Ponadto, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i część graficzną, wraz z uzasadnieniem, uwzględniając politykę przestrzenną gminy określoną w strategii rozwoju gminy lub strategii rozwoju ponadlokalnego. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności: 1) sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4; 2) zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz z datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2, oraz sposób uwzględnienia uniwersalnego projektowania; 3) wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy. Uzasadnienie powinno umożliwiać zapoznanie się z przesłankami, jakimi kierował się organ przygotowując plan, mając na uwadze podstawowe zasady wyrażone w art. 1 u.p.z.p., zaś jego celem jest przede wszystkim pokazanie, że projekt planu jest aktualny, a także że spełnia ustawowe wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego w aspekcie aktualności polityki przestrzennej gminy i stanu jej faktycznego zagospodarowania oraz jej możliwości finansowych. Uzasadnienie projektu planu powinno być również jasne i wyczerpujące i powinny w nim się znaleźć informacje o tym, jakie były rozważane alternatywne rozwiązania prawne w odniesieniu do obszaru objętego planem, czego Sąd nie kwestionuje, ale z tym jednak zastrzeżeniem, że będzie to miało szczególne znaczenie, gdy w toku uchwalania planu zostały zgłoszone uwagi i wnioski kwestionujące zapisy projektu planu. Słusznym jest również stwierdzenie, że uzasadnienie projektu pozwala prześledzić proces myślowy i decyzyjny w procedurze uchwalania planu i obok innych dokumentów wytwarzanych w procesie planistycznym daje możliwość oceny legalności działań związanych z uchwalonym planem – zwłaszcza w kontekście oceny, czy doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad proporcjonalności i równości (A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki, [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, (red.) M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 15, pkt 7). W szczególności uzasadnienie powinno być sporządzone w sposób wskazujący na brak arbitralności w podejmowaniu przez organy gminy ustaleń, jak i wskazujący na wyważenie interesów prawnych oraz faktycznych podmiotów prywatnych, a także na uwzględnienie uwarunkowań przestrzennych pozwalających na realizację zadań publicznych przez organy władzy (I. Zachariasz, [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, (red.) H. Izdebski, Warszawa 2023, art. 15). Zdaniem składu orzekającego, uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały – wbrew twierdzeniom skarżącego – spełnia ww. wymogi. Podkreślenia jeszcze raz wymaga fakt, że skarżący nie uczestniczył w procedurze planistycznej, tj. ani nie składał wniosków, ani uwag, ani także nie wziął udziału w dyskusji publicznej zorganizowanej w dniu 30 czerwca 2011 r. Tym samym zarzut braku uzasadnienia przyjętych rozwiązań, nie mógł – w świetle treści Studium – odnieść zamierzonego skutku. Trudno bowiem wymagać, aby organ gminy rozważał kwestie, które nie były wskazywane w toku procedury planistycznej, która służyć ma przecież zapewnieniu ochrony właścicielom nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym planem z tym jednak zastrzeżeniem, że w niej będą czynnie uczestniczyć. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.p.z.p., należy zwrócić uwagę, że zgodnie z tym art. 16 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy sporządza się w skali 1:1.000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2.000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5.000. W rozpoznawanej sprawie wprawdzie załącznik graficzny do planu został sporządzony w skali 1:2000, jednakże jest to szczególnie uzasadniony przypadek, który zachodzi, gdy powierzchnia obszaru, dla którego był sporządzany plan, jest tak duża, że mapa w skali 1:1000 miałaby duże wymiary (według NSA np. 5,8 m na 6,6 m; wyrok z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1687/20). Ponadto, Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że sporządzenie części graficznej planu miejscowego w skali 1:2000 i 1:5000 nawet bez wskazania okoliczności uzasadniających przyjęcie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności planu, jeśli pomimo przyjęcia takiej skali rysunek planu jest czytelny, a odczytanie numerów działek nie stanowi trudności (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2795/19). A taka sytuacja mam miejsce w niniejszej sprawie. tym samy zarzut w powyższym zakresie nie został uwzględniony, podobnie jak zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. § 6 rozp.z.t.pr."). Skarżący wskazuje w skardze, że istnieje sprzeczność części graficznej z częścią tekstową planu. Z tym twierdzeniem nie sposób się zgodzić. Jak stanowi § 4 w ust. 2 zaskarżonej uchwały: "2. Na rysunku planu są zawarte następujące oznaczenia graficzne, które nie stanowią obowiązujących ustaleń planu: 1) orientacyjny przebieg projektowanego odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] relacji W. - J. - droga wojewódzka nr [...]; 2) orientacyjny przebieg projektowanego odcinka wschodniej obwodnicy Aglomeracji [...] łączącej O. z J. i O.(1); 3) proponowane podziały na działki budowlane." Takie same zapisy widnieją w legendzie załącznika graficznego, tj.: 1) niebieski zakrzyżowany pas – "orientacyjny przebieg projektowanego odcinka drogi wojewódzkiej Nr [...] relacji W.-J.-DW [...]"; 2) gruda niebieska przerywana linia – "orientacyjny przebieg projektowanego odcinka wschodniej obwodnicy Aglomeracji [...], łączącej O. z J. i O.(1)"; 3) cienka przerywana niebieska linia – "proponowane podziały na działki budowlane". O niewiążącym charakterze tych oznaczeń świadczą sfomułowania "orientacyjny", "proponowany". Kończąc, Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 2, pkt 4, pkt 5 oraz pkt 7 u.p.z.p. za nieuzasadniony. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w zaskarżonej uchwale zawarto obligatoryjne elementy planu miejscowego, tj. określono m.in.: 1) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w § 6 planu, 2) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej w § 8 planu, 3) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych § 9 planu, 4) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych w § 10 planu. Zatem, zaskarżona uchwała odnosi się do kwestii podniesionych przez stronę skarżącą. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, wskazać należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, które związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, nakłada bowiem na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy dochodzi do naruszenia interesu prawnego lub obowiązku skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle postawionych w skardze zarzutów oraz argumentów podniesionych na ich uzasadnienie, takie naruszenie – zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania – w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Z powyższych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę należało oddalić w całości. Stąd orzeczono jak w sentencji.