II SA/Wr 906/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego część obrębu [...], gmina [...]- Etap I I. stwierdza nieważność § 5 pkt 1 lit. c we fragmencie "w tym obiekty o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m²" oraz § 11 pkt 5 lit. a we fragmencie "z indywidualnych ujęć" zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na sesji w dniu [...] czerwca 2018 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego część obrębu [...], gmina [...] - Etap I. Wojewoda [...] jako organ nadzoru nad działalnością gminną (art. 93 ust. 1 u.s.g. Dz. U. z 2018 r., poz. 994) wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części obejmującej § 5 pkt 1 lit. c we fragmencie: "w tym obiekty sprzedaży powyżej 2000 m²" oraz § 11 pkt 5 lit. a we fragmencie: "z indywidulanych ujęć". Organ nadzoru wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewoda zarzucił Radzie Miejskiej podjęcie: 1) § 5 pkt 1 lit. c we fragmencie: "w tym obiekty sprzedaży powyżej 2000 m²" uchwały z istotnym naruszeniem art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2017 r., poz. 1073 ze zm. - dalej jako u.p.z.p.) polegającym na naruszeniu zasad sporządzenia planu przez niezachowanie spójności pomiędzy planem miejscowym a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]; 2) § 11 pkt 5 lit. a we fragmencie: "z indywidulanych ujęć" uchwały z istotnym naruszeniem § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315 - dalej jako rozporządzenie) w związku z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. polegającym na naruszeniu przepisów odrębnych poprzez dopuszczenie do sytuowania indywidulanych ujęć wody w odległości do 150 m od granic cmentarza. Uzasadniając pierwszy z postawionych zarzutów Wojewoda wskazał, że zgodnie z definicją "zabudowy usługowej" zawartą w § 5 pkt 1 lit. c uchwały "Ilekroć w przepisach niniejszej uchwały jest mowa o przeznaczeniu terenu określonym jako: 1) zabudowa usługowa - należy przez to rozumieć budynki usługowe wraz z niezbędnymi urządzeniami i obiektami towarzyszącymi, z zakresu: (...) c) handel detaliczny - obiekty związane ze sprzedażą detaliczną towarów, w tym obiekty o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m²". W konsekwencji na mocy powyższego przepisu uchwały dopuszczono w planie miejscowym obiekty o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Tymczasem zgodnie z zapisami obowiązującego Studium "Na obszarze gminy [...] nie wyznacza się obszarów przewidzianych pod rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 1000 m²". (str. 77 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - Tom II Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego Część Ustalenia Ogólne). Burmistrz [...] w piśmie z dnia [...] października 2018 r. oświadczył: "W § 5 pkt 1 ppt c, omyłkowo wpisano definicję: handel detaliczny - obiekty związane ze sprzedażą detaliczną towarów, w tym obiekty o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m²; powinno być: handel detaliczny - obiekty związane ze sprzedażą detaliczną towarów, w tym obiekty o powierzchni sprzedaży do 2000 m²". Odnosząc się do przedstawionych przez Burmistrza Wojewoda stwierdził, że nawet gdyby przepisowi § 5 pkt 1 lit. c uchwały nadać nowe, przytoczone wyżej brzmienie, przepis ten w dalszym ciągu naruszałby Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Postanowienia Studium wskazują bowiem jednoznacznie, że "na obszarze gminy [...] nie wyznacza się obszarów przewidzianych pod rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 1000 m²". Wobec braku innych postanowień Studium w tym zakresie, należy uznać, że na terenie gminy [...] brak jest obszarów, na których mogłyby być sytuowane obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 1000 m² (czyli np. 1200 m², 1600 m², 1900 m²). W związku z powyższym skarżący podniósł, że organy gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego związane są ustaleniami studium. Uchwałą w sprawie studium rada dokonuje swoistego samoograniczenia w zakresie uchwalanych planów zagospodarowana przestrzennego. Wprawdzie studium, jest bardziej ogólnym i bardziej elastycznym aktem od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla planowania przestrzennego. Niezależnie od powyższego organ nadzoru zauważył, że ustawą z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1713), do art. 10 dodano ust. 3a wskazujący, że jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m² w studium określa się obszary na których mogą być one usytuowane, oraz ust. 3b zgodnie z którym, lokalizacja obiektów o których mowa w ust. 3a, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmieniono również art. 15 ust. 3 pkt 4, który przewiduje obecnie, że w planie miejscowym określa się granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 3a i dodano do art. 15 ust. 2a, według którego, plan miejscowy przewidujący lokalizację obiektu handlowego o którym mowa w art. 10 ust. 3a, sporządza się dla terenu położonego na obszarze obejmującym co najmniej obszar, na którym powinny nastąpić zmiany w strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w wyniku realizacji tego obiektu. Zmiany te weszły w życie z dniem 11 listopada 2015 r. W kontekście tych przepisów Wojewoda ustalił, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] nie określono obszarów, na których mogą być sytuowane obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² (stosownie do art. 10 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w związku z czym § 5 pkt 1 lit. c we fragmencie: "w tym obiekty o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m²" uchwały nie jest zgodny z ustaleniami tego aktu. Co do drugiego z postawionych zarzutów Wojewoda podał, że przedmiotowy plan miejscowy graniczy z istniejącym cmentarzem, który znajduje się w odległości 102 m od granicy terenu opracowania (zgodnie z informacją uzyskaną w trakcie postępowania nadzorczego). Część terenu niniejszego planu miejscowego znajduje się zatem w zasięgu strefy sanitarnej od cmentarza, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315). Plan nie wskazuje jednak jej przebiegu, w związku z czym, nie odniesiono się do ograniczeń wynikających z użytkowania i zagospodarowania terenu wymaganych zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazując na powyższe Wojewoda zauważył, że w ramach przeznaczenia podstawowego terenu zabudowy usługowo - produkcyjnej 1U/P dopuszczono m.in. zabudowę usługową z zakresu gastronomii (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 5 pkt 1 lit. b uchwały) oraz zabudowę produkcyjną, pod którą należy rozumieć m.in. przetwórstwo rolno - spożywcze (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z § 5 pkt 2 uchwały). Niewątpliwie przepisami odrębnymi, regulującymi kwestię zachowania odpowiednich odległości m.in. zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego lub zakładów przechowujących artykuły żywności oraz ujęć wody od planowanych, jak i istniejących cmentarzy, są przepisy zawarte w ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2017 r. poz. 912, z późn. zm.), jak też w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315). W myśl § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia, teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie, zaś w § 3 ust. 1 stanowi, że "Odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone". W związku z powyższym, zdaniem organu nadzoru, § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, całkowicie wyklucza możliwość czerpania wody do picia i dla potrzeb gospodarczych ze studzien, źródeł i strumieni, w odległości mniejszej niż 150 m od granic cmentarza, zaś warunkiem lokalizacji zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego lub zakładów przechowujących artykuły żywności w strefie od 50 m do 150 m od granic cmentarza, jest bezwzględny warunek ich podłączenia do istniejącej sieci wodociągowej. Tymczasem § 11 pkt 5 lit. a uchwały (zawarty w Rozdziale 2 pn. Ustalenia dla całego obszaru objętego planem miejscowym), w brzmieniu: "5) w zakresie zasad zaopatrzenia w sieć wodociągową: a) ustala się zaopatrzenie w wodę, z uwzględnieniem warunków dostępności wody dla celów przeciwpożarowych: z sieci wodociągowej, z indywidualnych ujęć", wbrew regulacji ww. rozporządzenia, umożliwia realizację ujęć własnych, na całym obszarze planu, a więc również w strefie do 150 m od granic cmentarza, tj. na terenie 1U/P. Zdaniem organu nadzoru, Rada Miejska w [...] nie mogła także przeznaczyć terenów znajdujących się w strefie od 50 m do 150 m od granic cmentarza pod zabudowę usługową z zakresu gastronomii (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 5 pkt 1 lit. b uchwały) oraz zabudowę produkcyjną, pod którą należy rozumieć m.in. przetwórstwo rolno - spożywcze (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z § 5 pkt 2 uchwały), przy równoczesnym ustaleniu § 11 pkt 5 lit. a uchwały. Reasumując tę część wywodów Wojewoda stwierdził, że dopuszczenie do sytuowania ujęć wody służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, w odległości do 150 m od granic cmentarza, jest niedopuszczalne, zwłaszcza w kontekście rozwiązań przestrzennych w strefie od 50 m do 150 m od granic cmentarza. Pasy izolujące, o jakich mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, wprowadzone zostały ze względów sanitarnych, aby wyłączyć możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie, co wynika wprost z § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. W związku z powyższym niezbędnym jest wnioskowanie o stwierdzenie nieważności § 11 pkt 5 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "z indywidualnych ujęć", w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1U/P usytuowanego w pasie do 150 m od granic cmentarza. Zdaniem organu nadzoru, mając na uwadze, że teren 1U/P jest już zwodociągowany, stwierdzenie nieważności części tekstowej planu w powyższym zakresie, doprowadzi do zgodności przedmiotowej uchwały z przepisami odrębnymi, nie naruszając przy tym komunikatywności pozostałej części aktu prawnego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna uznała za zasadną skargę w zakresie zaskarżonego fragmentu § 5 pkt 1 lit. c uchwały i wniosła o oddalenie skargi w zakresie zaskarżonego fragmentu § 11 pkt 5 lit. a uchwały. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi, Burmistrz wskazał, że cmentarz którego granica przebiega w odległości 102 m od granicy terenu objętego planem jest obiektem istniejącym a nie projektowanym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma obowiązek wyznaczenia strefy sanitarnej tylko od projektowanych cmentarzy a jedynie informacyjnie wskazuje strefy od obiektów istniejących. W takiej sytuacji, pomimo braku wskazania w planie przebiegu granicy strefy 150 m od cmentarza, w strefie sanitarnej obowiązują przepisy odrębne wynikające z rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając skargę na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd ocenia zgodności takiej uchwały z prawem, przede wszystkim, przy uwzględnieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2017r. poz. 1073 ze zm. - dalej jako u.p.z.p), który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Uwzględniając powyższe i mając na względzie zarzuty Wojewody stawiane w niniejszej sprawie wobec Rady Miejskiej, Sąd uznał zasadność skargi. Na gruncie aktualnie obowiązującego art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy przyjąć, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów w tym znaczeniu, że plany te nie mogą naruszać ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416). Stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, może być w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być z nim sprzeczne. Studium jako forma realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne, jest bowiem nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera także ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał za oczywiście zasadny zarzut podjęcia zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.p.z. polegającym na naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego przez niezachowanie spójności pomiędzy planem miejscowym a Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Kwestionowany przepis uchwały dopuszczający na terenie objętym planem, w ramach zabudowy usługowej, obiekty o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z ustaleniami obowiązującego Studium o niewyznaczeniu na obszarze gminy obszarów przewidzianych pod rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchni powyżej 1000 m². Już tylko ta konstatacja, jest wystarczająca dla stwierdzenia nieważności kwestionowanego fragmentu § 5 pkt 1 lit. c uchwały, zgodnie z art. 28 u.p.z.p. W ocenie Sądu, również drugi z podniesionych zarzutów okazał się uzasadniony. W świetle materiału aktowego sprawy niesporne jest, że w odległości 102 m od granic terenu objętego ustaleniami przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przebiega granica istniejącego w sąsiedztwie cmentarza. Oznacza to, że na skutek uchwalenia niniejszego planu w odległości mniejszej niż 150 m od granic cmentarza znajdą się tereny przeznaczone pod zabudowę usługową z zakresu gastronomii (teren 1U/P) oraz pod zabudowę produkcyjną przez którą należy rozumieć m.in. przetwórstwo rolno-spożywcze (§14 ust.1 pkt 1 lit. b w zw. z § 5 pkt 2 uchwały). Trafnie zatem Wojewoda wskazuje na konieczność uwzględniania przy uchwalaniu planu przepisów odrębnych zawartych w ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 przywołanego rozporządzenia "Odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone". Wobec brzmienia tego przepisu zasadnie Wojewoda podnosi, że warunkiem lokalizacji zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego lub zakładów przechowujących artykuły żywności w strefie od 50 m do 150 m od granic cmentarza, jest bezwzględny warunek podłączenia ich do istniejącej sieci wodociągowej. Z tego też względu dopuszczenie w zaskarżonej uchwale zaopatrzenia w wodę z indywidualnych ujęć dla terenów przeznaczonych pod zabudowę usługową z zakresu gastronomii oraz pod zabudowę produkcyjną - przetwórstwo rolno- spożywcze, które znajdują się w strefie od 50 -150 m od granic cmentarza narusza § 3 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia z 1959 r. W kontekście odpowiedzi na skargę wyjaśnić należy, że bez znaczenia pozostaje okoliczność, że mamy do czynienia z cmentarzem istniejącym a nie projektowanym. Sąd podziela stanowisko, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych ma zastosowanie nie tylko przy lokalizacji nowych cmentarzy ale także statuuje ograniczenia w możliwości lokalizacji zabudowy w sąsiedztwie już istniejących cmentarzy (tak NSA w wyroku z dnia 27 września 2016 r., sygn.akt II OSK 3135/14). Obowiązkiem organu gminy, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p było zaś uwzględnienie przy uchwalaniu przedmiotowego planu, ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych regulujących dopuszczalne odległości zabudowy od granic cmentarza. Z tych też względów konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego fragmentu § 11 pkt 5 lit. a "z indywidulanych ujęć" zaskarżonej uchwały. Jak słusznie zauważył organ nadzoru, wobec faktu, że teren 1 U/P jest w całości zwodociągowany, doprowadzi to do stanu zgodnego z prawem. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na zasadzie art. 147 § 1 u.p.p.s.a. w związku z art. 28 u.p.z.p. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II swoje wsparcie znalazło w art. 200 w związku z art. 205 § 2 u.p.p.s.a.