II SA/Wr 908/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi B. Z. i M. Z. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na samowolnej budowie muru oporowego oddala skargę w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legnicy (dalej: PINB, organ pierwszej instancji), w związku z informacją otrzymaną od Wójta Gminy K., przeprowadził w dniu 19 kwietnia 2024 r. kontrolę na działce nr [...] w S., gmina K. W trakcie tej kontroli ustalono, że na działce znajduje się konstrukcja oporowa wybudowana w kształcę litery "L", przy czym część wykonana z drewna położona jest na długości 11,5 m, o wysokości ok. 1,04 m, natomiast część kamienna położona jest na długości 4,5 m, a jej wysokość jest zróżnicowana – od 0,2 m do 1,04 m. W związku z powyższym, zawiadomieniem z dnia 31 sierpnia 2024 r., PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy muru oporowego, a następnie podjętym w dniu 2 września 2024 r. postanowieniem (nr 134/2024), wydanym na podstawie art. 48 i 48a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, dalej: p.b.), wstrzymał prowadzenie jego budowy jako realizowanej bez stosownego pozwolenia. Jak wskazał organ pierwszej instancji w uzasadnieniu, mur oporowy, zapewniający wsparcie dla mas ziemnych znajdujących się na działce nr [...], stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. Taki mur oporowy nie został zwolniony na podstawie art. 29 p.b. spod obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie PINB poinformował stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego i wskazał, że wysokość opłaty legalizacyjnej, wyliczonej w takim przypadku na podstawie art. 59f u.p.b., wynosi 125 000 zł. Po rozpatrzeniu zażalenia B. Z. i M. Z. (dalej: skarżący), zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 10 października 2024 r. (nr 1062/2024), Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy) utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. DWINB przychylił się do oceny organu pierwszej instancji, że w rozpatrywanym przypadku sporny obiekt jest obiektem budowlanym (budowlą) w rozumieniu p.b. W myśl przepisów art. 3 pkt 3 p.b., konstrukcje oporowe zalicza się do budowli. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 1 p.b. budowle mieszczą się w kategorii obiektów budowlanych. Powołując się na dokumentację zdjęciową sporządzoną w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 19 kwietnia 2024 r. DWINB stwierdził, że w sposób jednoznaczny obrazuje ona funkcję, jaką pełni taka budowla, tj. funkcję wsparcia dla mas ziemnych znajdujących się na działce. W ocenie organu odwoławczego, skoro mur oporowy nie mieści się w żadnej z wymienionych w art. 29 p.b. kategorii, które korzystają ze zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę lub wymagałyby zgłoszenia w trybie art. 30 p.b., oznacza to, że wykonanie muru oporowego objęte jest obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, w innym wypadku mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając rozstrzygnięciu: 1) dokonanie niewłaściwej, bo pobieżnej, dowolnej i sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkującej przyjęciem, że: a) zasadne jest wstrzymanie robót budowlanych polegających na samowolnej budowie muru oporowego położonego na działce nr [...] w S.; b) zastany na działce mur jest murem oporowym, podczas gdy przeczy temu jego funkcja; 2) art. 8, art. 9 i art. 11 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób rażąco naruszający podstawowe zasady procedury administracyjnej, tj. zasadę zaufania do władzy publicznej, zasadę informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania, oraz zasadę przekonywania; 3) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy oraz dowolną, a nie swobodą ocenę tych dowodów; 4) art. 10 § 1, art. 79 § 2 oraz art. 81 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, gdyż strona nie została poinformowana przez organy o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, co naruszyło jej prawo do obrony jej praw; 5) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania administracyjnego mimo istnienia zagadnienia wstępnego – postępowania administracyjnego w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obszaru stanowiącego własność skarżącego. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, a także zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wnieśli także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2025 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zarówno materialnym, jak i procesowym. Zaznaczyć trzeba, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując zatem, w myśl tych wskazań, oceny zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestionowane skargą postanowienie wydane zostało na podstawie art. 48 i art. 48a p.b. Jak stanowi art. 48 ust. 1 p.b., postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Zgodnie zaś z art. 48a ust. 1 p.b. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Powołane normy prawne są stosowane wyłącznie w przypadku samowolnej budowy (a także rozbudowy, nadbudowy oraz odbudowy) obiektu budowlanego. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny zasadności zakwalifikowania przez organ nadzoru budowlanego wykonanych przez skarżących robót budowlanych, jako budowy budowli w postaci konstrukcji oporowej – muru oporowego. W okolicznościach sprawy poza sporem pozostaje fakt, że roboty budowlane dotyczące muru oporowego na działce nr [...] nie zostały poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwolenie na budowę ani zgłoszeniem zamiaru ich wykonania. W tym miejscu przyjdzie wskazać, że stosownie do treści art. 3 pkt 3 p.b., ilekroć w ustawie jest mowa o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. konstrukcje oporowe. Biorąc pod uwagę, że p.b. nie zawiera definicji muru porowego (konstrukcji oporowej), w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przez mur oporowy (ścianę oporową) rozumieć należy samodzielną budowlę (konstrukcję) powstrzymującą poziome parcie gruntu pochodzące od nasypu przez nią podtrzymywanego. Może być wykonany z żelbetu, betonu, cegieł, pustaków, kamieni, gabionów lub bloków betonowych, ułożonych na zaprawie lub na sucho. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wlkp. z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 53/15; w Łodzi z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 758/17; w Krakowie z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1407/16 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądowego dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Natomiast mur pełniący funkcję konstrukcji oporowej, jako budowla wymaga pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1832/10). Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nie ma przy tym znaczenia, że strona może traktować sporny obiekt w odmienny sposób, próbując mu przypisać inną funkcję niż ta rzeczywiście pełniona. W ocenie Sądu, analiza szkicu oraz zdjęć wykonanych w trakcie kontroli, wskazująca na znaczną różnicę terenów, pozwala na uznanie, że dominującą funkcją spornej konstrukcji jest zabezpieczenie przed osuwaniem się mas ziemi. Cel i sens wybudowanego obiektu nie ulega wątpliwości. Trafne jest zatem stanowisko organów co do kwalifikacji wybudowanego obiektu jako muru oporowego. Raz jeszcze należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym słusznie wskazuje się, że dla zakwalifikowania robót budowlanych jako polegających na budowie ogrodzenia (względnie muru oporowego), nie ma znaczenia ani rodzaj użytych materiałów, czy sposób posadowienia ogrodzenia ani jego wygląd, bardziej lub mniej masywny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1861/21). Możliwość wykonania konstrukcji oporowej przy użyciu klasycznych materiałów budowlanych, takich jak beton, cegły, czy też bloczki betonowe nie wyklucza użycia innych materiałów. Podkreślić zatem należy, że rodzaj użytego materiału nie ma przesądzającego znaczenia przy kwalifikacji danej konstrukcji za mur oporowy. Uznanie więc przedmiotowego obiektu za mur oporowy obligowało organ do zastosowania trybu przewidzianego w art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., albowiem budowla powstała bez pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy ustawa przewidywała obowiązek jego uzyskania. Wbrew zarzutom skargi, nie naruszono art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarówno DWINB, jak i organ pierwszej instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy, dokonując analizy dowodów, zgromadzonych przez organ pierwszej instancji, trafnie wywiódł, że wystąpiły przesłanki do wdrożenia procedury legalizacyjnej z art. 48 i nast. p.b. Swoją argumentację organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a., uznając zgromadzony materiał dowodowy za wystarczający do rozstrzygnięcia, którą to ocenę należy zaakceptować. Stan faktyczny sprawy administracyjnej został ustalony zgodnie z kodeksowymi regułami określania prawdy obiektywnej bez przekraczania granic swobodnej oceny dowodów (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.). Tym samym nie sposób podzielić zarzutów skargi również w tym zakresie. W ocenie Sądu, także ogólnie sformułowany zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie mógł zostać uznany za uzasadniony. Dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2024 r, sygn. akt IV SA/Po 715/24). Końcowo wymaga wskazania, że dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia bez znaczenia pozostaje podnoszona w skardze okoliczność podjęcia przez organy gminy czynności zmierzających do uruchomienia procedury zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dla terenu, na którym zlokalizowany został sporny obiekt, obowiązuje aktualnie plan miejscowy, w oparciu o który organy nadzoru budowlanego dokonują oceny zabudowy pod względem zgodności z jego zapisami. Brak było zatem podstaw do zawieszenia prowadzonego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił w całości. Uwzględniając, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.).