II SA/Wr 91/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (spr.), Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009r. sprawy ze skargi Spółki A. sp. z o.o. na decyzję Wojewody [...] z dnia 21 grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą oraz postanowienie Prezydenta W. z dnia 28 marca 2007r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. ` Przystępując do rozstrzygania sprawy, Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny. Decyzją z dnia 28 grudnia 2006 r., Nr [...], Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił na rzecz Spółki A. sp. z o.o. pozwolenie na budowę dla inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. O. we W. Z kolei postanowieniem z dnia 28 marca 2007 r. Nr [...] ten sam organ wszczął na żądanie K. J. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 28 grudnia 2006 r. Następnie powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 2, w związku z art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z póź. zm.) decyzją z dnia 25 maja 2007 r. Nr [...] Prezydent W. stwierdził, że jego decyzja z dnia 28 grudnia 2006 r. nie została wydana z pominięciem strony. Natomiast powołując się na art. 151 § 2 Kpa organ odmówił uchylenia tej decyzji z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 Kpa, wskazując, że w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Od tej decyzji odwołanie wniósł K. J. Poza uchyleniem zaskarżonej decyzji odwołujący się zażądał uchylenia pozwolenia na budowę z dnia 28 grudnia 2006 r. Odwołujący zarzucił organowi wydanie decyzji z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77 i 107 Kpa. W jego ocenie przy wydaniu pozwolenia na budowę z dnia 28 grudnia 2006 r. organ dopuścił się naruszenia przepisów dotyczących strony postępowania, uzasadniając brak uznania go za stronę postępowania tylko poprzez powołanie się na obowiązujące przepisy, pomijając natomiast analizę stanu faktycznego. Zdaniem odwołującego się, w sprawie w sposób nieprawidłowy określony został obszar oddziaływania objęty planowaną inwestycją. Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie, decyzją z dnia 21 grudnia 2007 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał na dwie przyczyny, z powodu których zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. W pierwszej kolejności podniósł, że z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wynika, iż K. J. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia 28 grudnia 2006 r. W ocenie organu drugiej instancji, w przypadku poczynienia takich ustaleń, organ pierwszej instancji winien umorzyć postępowanie wznowieniowe z uwagi na wystąpienie przesłanki niedopuszczalności wznowienia postępowania, a nie merytorycznie rozstrzygać o odmowie uchylenia decyzji z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Po drugie organ odwoławczy wskazał na sprzeczność pkt II rozstrzygnięcia z powołanym w podstawie prawnej przepisem art. 151 § 2 Kpa. Przepis ten przewiduje bowiem, że jeżeli w wyniku dokonanej oceny okaże się, iż wydana decyzja jest nieprawidłowa (istnieją podstawy do jej uchylenia) lecz nowa decyzja odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej, wówczas nie uchyla się decyzji, a jedynie poprzestaje na wskazaniu naruszenia prawa oraz podaniu okoliczności, z powodu których decyzji się nie uchyla. Organ odwoławczy natomiast zauważył, że w pkt I rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził, że decyzja wydana w postępowaniu zwykłym była prawidłowa, albowiem nie została wydana z pominięciem strony (brak podstaw do jej uchylenia). W tej sytuacji zastosowania nie mógł znaleźć przepis art. 151 § 2 Kpa, dotyczy on bowiem trybu postępowania z decyzjami nieprawidłowymi (gdy istnieją podstawy do uchylenia decyzji). Poza naruszeniem przepisów procesowych dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego organ odwoławczy uznał, że zaskarżone rozstrzygniecie zostało wydane także przy niedostatecznym ustaleniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, pozwalającym na określenie, czy osoba wnosząca podanie jest stroną postępowania, przez co organ pierwszej instancji naruszył przepisy art. 7, 77 § 1, 107 § 1 i 3 Kpa oraz art. 28 Prawa budowlanego. Skargę na decyzję Wojewody [...] złożyła Spółka A. sp. z o.o., zarzucając organowi naruszenie prawa procesowego (art. 6, 7, 8, 77 i 138 § 2 k.p.a.) oraz prawa materialnego, tj. art. 28 ust 1 Prawa budowlanego. Uzasadniając zarzuty skargi strona skarżąca wskazała, że organ odwoławczy orzekł w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym, dokonując niezbyt wnikliwej oceny materiałów znajdujących się w aktach sprawy. W ocenie skarżącej spółki podmiot wnoszący podanie o wznowienie postępowania nie jest stroną w sprawie z tej przyczyny, że należąca do niego nieruchomość znajduje się poza obszarem oddziaływania obiektu objętym pozwoleniem na budowę. Zdaniem strony organ odwoławczy dysponował pełną dokumentacją postępowania, która wskazywała, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydent W. przeprowadził zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, szczegółową analizę w tym zakresie. Tym samym niezrozumiałym jest powód, dla którego Wojewoda, dysponując wszelkimi danymi, nie dokonał samodzielnej analizy zagadnienia i odmówił zajęcia stanowiska w kwestii posiadania przymiotu strony przez K. J. Wedle skargi brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 2 Kpa z uwagi na fakt, że w sprawie nie zachodziła potrzeba uzupełniania materiału dowodowego w całości, czy w znacznej części. Zgromadzone dowody pozwalały organowi odwoławczemu na dokonanie samodzielnej oceny obszaru oddziaływania obiektu, w konsekwencji czego nie powinno budzić także wątpliwości, że wnioskodawca nie posiada statusu strony w postępowaniu. W związku z tym organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje : Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako ,,p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do art. 134 p.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Obowiązkiem Sądu jest stosownie do treści art. 135 p.p.s.a. dokonanie kontroli legalności nie tylko decyzji będącej przedmiotem skarg lecz wszystkich postępowań prowadzonych w granicach danej sprawy. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że skarga jest uzasadniona, jednak z przyczyn innych niż te, które zostały w niej wskazane. W ocenie Sądu, przedstawiona przez stronę skarżącą argumentacja nie może bowiem prowadzić do odmiennego stanowiska niż przedstawione przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja została wydana w ramach postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w trybie art. 145 i nast. Kpa, regulujących postępowanie administracyjne służące weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych przez pryzmat przesłanek wznowieniowych, określonych w art. 145 § 1 i 145a § 1 Kpa. Instytucja wznowienia postępowania ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 i 145a § 1 Kpa. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Złożenie wniosku wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy rozstrzygnięciem przewidzianym w art.149 Kpa. Obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania jest zbadanie w pierwszej kolejności, czy wniosek został wniesiony przez osobę będącą stroną, czy został złożony w ustawowym terminie oraz czy wnoszący go podmiot powołuje się na przesłanki określone w art. 145 § 1 lub 145a Kpa. Dopiero pozytywna weryfikacja wniosku pod względem tych przesłanek może skutkować wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 2 Kpa, a dalej przeprowadzeniem przez organ postępowania, co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W przypadku zaś nie spełnienia którejkolwiek z przyczyn formalnych organ, na podstawie art. 149 § 3 Kpa, zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Jednocześnie w doktrynie przyjmuje się pogląd, że w sytuacji, gdy w wyniku wadliwej oceny zostało wszczęte postępowanie pomimo występowania przyczyn niedopuszczalności wznowienia (żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka nie będąca stroną w sprawie), postępowanie jako bezprzedmiotowe należy umorzyć na podstawie art. 105 § 1 Kpa (por. B. Adamiak [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 676). Wracając na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że organ drugiej instancji dokonał prawidłowej interpretacji przepisów wskazując, iż po formalnym wszczęciu postępowania na podstawie art. 149 § 1 Kpa, w sytuacji, w której organ doszedł do przekonania, że żądający wznowienia postępowania nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego w postępowaniu dotyczącym decyzji Prezydenta W. z dnia 28 grudnia 2006 r. o wydaniu pozwolenia na budowę, organ powinien umorzyć postępowanie wznowieniowe. W realiach przedmiotowej sprawy zachodziła bowiem sytuacja, w której (jak pisze w uzasadnieniu decyzji sam organ) w wyniku żądania podmiotu niebedącego stroną, doszło do wznowienia postępowania głównego. Ustalenie braku przymiotu strony przesądza o niedopuszczalności wznowienia z przyczyn podmiotowych. W rozpoznawanej sprawie niedopuszczalność wznowienia postępowania, czyli ustalenie, że K. J. nie posiada statusu strony, stwierdzona została przez kompetentny organ po wszczęciu postępowania. Prawidłowo w motywach rozstrzygnięcia Wojewoda wskazuje, że ustalenie okoliczności, braku po stronie wnioskodawcy przymiotu strony skutkuje umorzeniem postępowania wznowieniowego. Tym samym przyjęcie przez organ odwoławczy, że w sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania z art. 105 § 1 Kpa, należało ocenić jako zgodne z prawem. Na marginesie prowadzonych rozważań, uczynić należy wzmiankę o prezentowanym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym odmiennym stanowisku, opowiadającym się za brakiem bezprzedmiotowości postępowania w sytuacji, gdy żądanie wznowienia postępowania pochodzi od podmiotu nie mającego przymiotu strony i za koniecznością wydania, w takim przypadku, decyzji po myśli przepisu art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA 782/97, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 44533). Zasygnalizowane rozbieżności nie mają jednakże wpływu na uznanie, w zaistniałej w sprawie sytuacji procesowej, prawidłowości (co do zasady) rozstrzygnięcia organu odwoławczego, który na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił decyzję organu pierwszej instancji. Należy jednak podkreślić, że prawidłowość ta dotyczy tylko kierunku podjętego rozstrzygnięcia. Nie sposób natomiast zgodzić się z motywami, którymi kierował się organ podejmując taką decyzję. W tym zakresie przyznać należy rację stronie skarżącej, wskazującej na to, że organ odwoławczy dysponował szczegółowo zgromadzonym materiałem dowodowym i nie było przeszkód do dokonania samodzielnej oceny, czy odwołujący się posiada przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym. Słusznie strona skarżąca podniosła, że dla dokonania takiej oceny wystarczające było dokonanie przez organ drugiej instancji analizy obszaru oddziaływania inwestycji, co można było uczynić na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Wobec przedstawionych motywów rozstrzygnięcia uznać należało, że decyzja organu drugiej instancji naruszała w tym wymiarze art. 138 § 2 Kpa. Przypomnieć trzeba, że przepis ten musi być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja kasacyjna wydana na jego podstawie nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały w nim określone. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, co wielokrotnie zostało podkreślone w orzecznictwie sądowym (np. wyroki: NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., IV SA 2776/98 - Lex nr 47914; NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88), stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (patrz wyroki: NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M. Prawn. 2004 r., nr 2, s.60; NSA z 2 grudnia 1999 r., I SA 632/99, Lex nr 48722; NSA z 27 października 1999 r., I SA 2127/98, Lex nr 48721). Dodatkowo należy zauważyć, że w postępowaniu wznowieniowym poza obowiązkiem korzystania przez organ odwoławczy z kompetencji ustanowionych w art. 138 § 1 i § 2 Kpa, organ ten obowiązany jest także do stosowania art. 139 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub narusza interes społeczny - zakaz "reformationis in peius". Znaczenie zakazu "reformationis in peius" podkreśla Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r. sygn. akt: III ARN 33/99 (opubl. PiP 1994 nr 9 s. 112), wskazując , że ,,respektowanie zakazu "reformationis in peius" w postępowaniu odwoławczym należy uznać za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa". W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że organ odwoławczy dokonując w toku postępowania odwoławczego powtórnego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie objętym decyzją organu pierwszej instancji w sytuacji, w której doszedł do przekonania, że jego rozstrzygnięcie nie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, gdyż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zawierało omówione nieprawidłowości, co do zasady winien, tak jak wskazuje strona skarżąca na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie w sprawie. Nie można jednak zapominać, że autorem odwołania był K. J. W takiej więc sytuacji wydanie decyzji, której żąda skarżąca byłoby naruszeniem zakazu reformationis in pius. Decyzja uchylająca zaskarżoną decyzję i umarzająca postępowanie w spawie niewątpliwie byłaby niekorzystna dla strony. Z tych też powodów takie rozstrzygnięcie, jako stojące w opozycji do zasady wyrażonej w art. 139 Kpa, nie mogło zostać podjęte. Dlatego też (reasumując) można wskazać na naruszenie przepisu art. 138 § 2 Kpa, jeśli chodzi o sposób uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Ograniczenie wynikające z przepisu art. 139 Kpa dotyczy jednak tylko organu odwoławczego. Przepisem tym nie jest związany sąd administracyjny, który w każdym przypadku gdy uzna to za zasadne, może uchylić nie tylko zaskarżoną decyzję ale także decyzję ją poprzedzającą. W niniejszej sprawie (orzekając ze skargi inwestora) Sąd biorąc pod uwagę wszystkie naruszenia, które zostały powyżej szczegółowo omówione, uznał za zasadne na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylić nie tylko decyzję organu odwoławczego ale przede wszystkim decyzję ją poprzedzającą oraz postanowienie Prezydenta W. z dnia 28 marca 2007 r. nr [...]. W świetle dotychczasowych rozważań postanowienie o wszczęciu postępowania z wniosku o wznowienie należało uznać co najmniejsza przedwczesne. Z uwagi na omówione przyczyny, skutkujące uchyleniem wszystkich rozstrzygnięć podjętych w postępowaniu wznowieniowym, Sąd nie odniósł się do merytorycznych zarzutów skargi. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art.152 wspomnianej ustawy.