II SA/Wr 913/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński /sprawozdawca/, Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Asesor WSA Maria Tkacz-Rutkowska, Protokolant Marzena Korokowska, po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, art. 37j ust. 1 (obowiązujący do 31.12.2001 r.) ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. Nr 6 poz. 56 z 2001 r. z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...]r. Nr [...] orzekającej o odmowie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia podano, że decyzją administracyjną Starosty Powiatu W. odmówiono J. M. przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Od decyzji tej zainteresowany złożył odwołanie. W wyjaśnieniach podał, że przepracował [...] lata a w tym przez ponad [...] lat w warunkach szczególnych, jako kierowca samochodu ciężarowego (ciągnika siodłowego). W umowie o pracę z dnia [...]r. napisano: stawka IV grupa osobistego zaszeregowania - [...] zł/godz. oraz dodatek za prowadzenie pojazdu wg V szczebla - [...]zł plus [...] zł/dziennie za dodatkowe czynności. Podniósł, że wskazane dodatki przysługiwały tylko na samochody ciężarowe. W toku postępowania odwoławczego na podstawie dokumentów załączonych do akt sprawy ustalono, że J. M. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. [...]r. jako bezrobotny z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]r. W trakcie pobierania zasiłku zainteresowany w dniu [...]r. złożył wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, w którym podał, że przepracował ponad [...] lata w tym w okresie od [...]r. do [...]r. będąc zatrudnionym w Państwowym Ośrodku Maszynowym w K. wykonywał pracę kierowcy samochodu ciężarowego tj. pracę w warunkach szczególnych. Na okoliczność wykonywania pracy w warunkach szczególnych przedłożył własne oświadczenie oraz zeznania dwóch świadków: J. C. oraz A. R. Nadto ustalono, że J. M. zanim przedłożył w urzędzie pracy wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego zwrócił się do Sądu Pracy o uznanie spornego okresu jako okres pracy wykonywanej w warunkach szczególnych. Sąd z przyczyn formalnych uznał się niewłaściwym i sprawę przekazał do Powiatowego Urzędu Pracy we W. W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego po otrzymaniu akt osobowych J. M. ustalono, iż w zawartej dokumentacji brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego fakt wykonywania pracy w charakterze kierowcy samochodu ciężarowego. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu sprawy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zgodnie z art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (obowiązującym do 31.12.2001 r.) prawo do zasiłku przedemerytalnego przysługiwało mężczyźnie spełniającemu warunki do uzyskania statusu bezrobotnego, prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz posiadającemu co najmniej 35 letni okres uprawniający do zasiłku bądź 30 letni, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze. Nadto zgodnie z art. 37j ust 1a ustawy okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach uwzględnione są po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia Sądu. W związku z tym, że J. M. nie przedłożył na okoliczność wykonywania pracy w charakterze szczególnym odpowiedniego świadectwa potwierdzającego, iż w spornym okresie wykonywał pracę kierowcy samochodu ciężarowego, a z akt osobowych Państwowego Ośrodka Maszynowego w K. przekazanych po likwidacji zakładu pracy do Urzędu Gminy w K. wynika, że zainteresowany w trakcie zatrudnienia wykonywał pracę jedynie jako kierowca przedłożone zeznania świadków należy uznać za dowody niewystarczające do uwzględnienia wniosku J. M. o przyznanie zasiłku przedemerytalnego i niewystarczające do uznania spornego okresu za okres pracy w warunkach szczególnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 37 "j" ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w dniu wydawania decyzji ostatecznej w sprawie, zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej ustawowe warunki uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz legitymującej się okresem uprawniającym do emerytury, jeżeli posiada przy tym okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub okres wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w "przepisach emerytalnych" za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Do przepisów emerytalnych, o których mowa w art. 37j ust. 1 ustawy należy m.in. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, powołane wyżej. Przepis § 2 tego rozporządzenia stanowi, że okresy takiej pracy stwierdza na podstawie posiadanej dokumentacji zakład pracy w wydanym pracownikowi świadectwie pracy. Przedstawienie tego świadectwa może być jednak niekiedy niemożliwe, np. z powodu likwidacji zakładu pracy lub dlatego, że pracodawca odmawia jego wydania pracownikowi, kwestionując szczególny charakter pracy na danym stanowisku, lub warunki jej wykonywania. Na tle tej regulacji w orzecznictwie wyrażano jednolity pogląd, że w ramach postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek zainteresowanej osoby, możliwe było wykazywanie za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych, wykonywanie pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa, przede wszystkim ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, nie wyłączał stosowania w takiej sytuacji art. 75 kpa. Podkreślono ponadto, że również art. 117 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162. poz. 1118 ze zm.) nie wprowadza ograniczeń w dowodzeniu zeznaniami świadków faktów mających znacznie dla ustalenia prawa do świadczeń przewidzianych w ustawie (por. np. wyrok SN z dnia 24 maja 2001r. I PKN 413/00, OSNI PiSP 2003, nr 6, poz. 150). SN stwierdził, że przepis ten ma wprost i bezpośrednie zastosowanie do postępowania w sprawie o zasiłek przedemerytalny. W tak ukształtowanym stanie poglądów nastąpiła zmiana przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu dotycząca zasiłków przedemerytalnych. Mianowicie , ustawą nowelizacyjną z dnia 22 czerwca 2001r. do art. 37j, po jego ustępie 1 został dodany ustęp la o następującym brzmieniu : "okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, o których mowa w ust. 1, są uwzględnione po przedstawieniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymaganymi określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu". Przepis ten obowiązywał od dnia 12 września 2001 r. do 31 grudnia 2001 r. odnosząc się na mocy art. 11 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej z dnia 17 grudnia 2001 r. do skarżącego, który zarejestrował się w dniu [...]r. w charakterze bezrobotnego. Treść przepisu art. 37 j ust. la ustawy wskazuje na dopuszczalność uwzględnienia przez starostów (wcześniej przez powiatowe urzędy pracy) okresów wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze "po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji" lub "na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu". Należy zauważyć , że cytowany przepis art. 37 j ust. la nie mówi o dowodach z dokumentu, jako przesłance uwzględnienia pewnego okresu warunkującego powstanie prawa do świadczenia (jak np. w art. 117 ustawy o emeryturach i rentach z FUS), lecz o obowiązku przedłożenia na tę okoliczność odpowiedniej "dokumentacji". Zgodnie z regułami znaczeniowymi języka polskiego "dokumentacja" to "zbiór dokumentów uzasadniających coś, materiały i źródłowe, dowody" (Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1978 r. t. I s. 418). "Dokumentowanie" występuje tu zatem nie tylko w znaczeniu dowodzenia dokumentami, tzn. w rozumieniu języka polskiego, pismami urzędowymi, lecz także w znaczeniu systemu dopuszczalnych środków dowodowych zawierających źródła informacji umożliwiających dowodzenie wykonywania pracy w szczególnych warunkach. Pogląd powyższy znajduje dodatkowe potwierdzenie w sygnalizowanym już stanowisku orzecznictwa uważającego, że z treści § 2 rozporządzenia RM z dnia 7 lutego 1983 r., nakazującego stwierdzenie okresów pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze na podstawie posiadanej "dokumentacji", a następnie z treści art. 117 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nakazującego stwierdzenie takiego okresu na podstawie dowodu z "dokumentu" nie można wyprowadzać ograniczeń w dowodzeniu innymi środkami faktów mających znaczenie dla ustalenia świadczeń przewidzianych w ustawie (co do drugiej sytuacji por. cyt. wyrok SN z dnia 24 maja 2001 r.). Stanowisko o dopuszczalności, a wręcz o obowiązku przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego we wskazanej sytuacji z uwzględnieniem wszystkich dopuszczalnych środków dowodowych zostało także zaakceptowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004r. OSK 81/04, OSP 2004, nr 11, poz. 135. Można przyjąć, że celem wprowadzenia w ust. la do art. 37j ustawy było przede wszystkim dopuszczenie powództwa o ustalenie wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze w okresie obowiązywania tego przepisu. Służyło ono byłemu pracownikowi przeciwko byłemu pracodawcy. Wcześniej, orzecznictwo konsekwentnie twierdziło, że powództwo takie, jako zmierzające do uzyskania dowodu w innym postępowaniu nie przysługuje stronie. Poprzez takie unormowanie ustawodawca chciał przyspieszyć załatwienie spraw związanych z ubieganiem się przez osoby zainteresowane o zasiłki przedemerytalne - przed całkowitym ich zniesieniem (por. uchwała SN z dnia 8 maja 2002 r. III PZP 6/02, OSNIPUSiSP 2003 r. Nr 9, poz. 213). Zgodnie z wykazem A (dział VIII pkt. 2) stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 7.II.1983r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze, praca kierowców samochodów ciężarowych o dopuszczalnym ciężarze całkowitym powyżej 3,5 tony została zaliczona do prac w szczególnych warunkach. Nie jest kwestionowane, że skarżący pracował ponad [...] lat. Problem sprowadzał cię do tego, że skarżący twierdził, że ponad [...] lat wykonywał pracę jako kierowca samochodu ciężarowego, jednak z uwagi na brak takiego stwierdzenia w świadectwach pracy oraz likwidację zakładu pracy, okoliczność tą zamierzał udowodnić powołując się na inne środki dowodowe, w tym podane przez niego zapisy w treści umów o pracę, oraz zeznania świadków. Skarżący w trakcie postępowania administracyjnego, jak i w treści skargi konsekwentnie utrzymywał, że wykonywana przez niego praca należała do prac wykonywanych w szczególnych warunkach. Na tę okoliczność przedłożył organowi dowody, które - jego zdaniem - potwierdzają fakt wykonywania przezeń pracy w szczególnych warunkach (świadectwa pracy, umowy o pracę wraz z sygnalizowanymi przez niego zapisami, zeznania świadków). Organ - poza ogólnikowym stwierdzeniem, że zeznania świadków należy uznać za dowody nie wystarczające do uwzględnienia wniosku zasadniczo uchylił się od oceny tych i innych dowodów zaoferowanych przez skarżącego, przyjmując tezę o nie dającej się zastąpić mocy dowodowej świadectwa pracy. Teza ta, z podanych wyżej względów nie może spotkać się z aprobatą Sądu. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy uzupełnić postępowanie o dowody przedstawione przez skarżącego w zakresie faktów mających znaczenie dla ustalenia prawa skarżącego do zasiłku przedemerytalnego i na podstawie powyższego ocenić, czy podnoszona okoliczność została udowodniona. W związku z tym, że organy naruszyły zasadę nakazującą podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i do jej załatwienia, w tym obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.), na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekał w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji (art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), gdyż decyzja odmowna zasadniczo nie nadaje się do wykonania.