II SA/Wr 922/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2025 r. sprawy ze skargi "F." sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 11 października 2024 r., nr IF-O.7840.1.299.2023.MWD w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia 11 października 2024 r. (nr IF-O.7840.1.299.2023.MWD) Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, dalej: p.b.), utrzymał w mocy decyzję Starosty T. z dnia 24 sierpnia 2023 r. (nr 601/23) odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia - na rzecz F. Sp. z o. o. z/s w K. (dalej: skarżąca, spółka, inwestor) - pozwolenia na budowę budynku usługowo-biurowego wraz ze zmianą zagospodarowania terenu przy ul. [...] w T. na działce nr [...], AM-[...], obręb T. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 9 grudnia 2020 r. do Starosty T. (dalej: Starosta) wpłynął wniosek skarżącej o wydanie pozwolenia na budowę dla wskazanej inwestycji, a decyzją nr 98/21 z dnia 1 lutego 2021 r. Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę, uzasadniając, że jest ona niezgodna z ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu miasta w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w T. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2016 r., poz. [...], dalej: m.p.z.p.) zmienionej uchwałą Rady Miejskiej w T. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w T. - w obrębie ulicy [...] (Dz. Urz. Woj. Doln. Z 2018 r., poz. [...]) w zakresie przeznaczenia terenu, ilości miejsc postojowych, zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy i wysokości budynku. Ponadto, Starosta wskazał na niekompletność projektu budowlanego. Decyzją z dnia 29 sierpnia 2022 r. Wojewoda Dolnośląski uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że Starosta T. mimo stwierdzonych naruszeń odstąpił od nałożenia postanowieniem na inwestora obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie przeprowadzając w tym zakresie właściwego postępowania wyjaśniającego. W ponownie prowadzonym postępowaniu, Starosta postanowieniem nr 374/22 z dnia 9 listopada 2023 r., nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym przy wniosku o pozwolenie na budowę projekcie budowlanym. Pismem z dnia 8 lutego 2023 r. inwestor odpowiedział na to postanowienie. Uznając jednak, że nie wszystkie nieprawidłowości zostały uzupełnione, Starosta, kolejnym postanowieniem nr 69/23 z dnia 10 marca 2023 r., ponownie nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, m.in. w zakresie zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych w granicach działki budowlanej oraz dostosowania projektu budowlanego do wymagań rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640, dalej: rwt gaz) w zakresie ograniczeń w zabudowie stref ochronnych gazociągu i konieczności uzgodnienia analizowanego zamierzenia budowlanego z operatorem sieci gazowej. W odpowiedzi inwestor, w odniesieniu do konieczności zaprojektowania odpowiedniej liczby miejsc postojowych w granicach działki budowlanej wyjaśnił, że m.p.z.p. ustala konieczność zapewnienia miejsc postojowych w granicach działki budowlanej w minimalnej ilości 1 miejsce postojowe powierzchni wewnętrznej budynków przeznaczonych na usługi, co zostało przedstawione w projekcie jako 8 miejsc postojowych na 318,98 m2 powierzchni użytkowej. Ponadto zaprojektowane miejsca są przeznaczone dla osób niepełnosprawnych i przepisy nie regulują określenia, jaka liczba miejsc postojowych ma być przeznaczona dla osób niepełnosprawnych. W odniesieniu zaś do obowiązku dostosowania projektu budowlanego do wymagań rwt gaz i uzgodnienia analizowanego zamierzenia budowlanego z operatorem sieci gazowej inwestor podniósł, że najważniejszym aktem prawnym dla każdej inwestycji jest miejscowy plan lub decyzja o warunkach zabudowy. Obowiązujący zaś m.p.z.p. nie zawiera informacji, że rzeczony gazociąg jest wysokiego ciśnienia i obowiązuje strefa kontrolowana dla terenu oznaczonego symbolem [...]P, na którym znajduje się działka objęta wnioskiem skarżącego. W tak kształtujących się okolicznościach, Starosta T. decyzją z dnia 24 sierpnia 2023 r. (nr 601/23) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia na rzecz skarżącej pozwolenia na budowę budynku usługowo-biurowego wraz ze zmianą zagospodarowania terenu na działce nr [...], AM-[...], obręb T. W uzasadnieniu podano, że planowane zamierzenie budowlane jest zgodne z obowiązującym planem. Projektant w toku postępowania wskazał, że na terenie [...]P zlokalizowane są budynki produkcyjne i patrząc z szerszej perspektywy (z punktu widzenia większego obszaru, a nie pojedynczych działek budowlanych), rozstrzygając o zgodności zamierzenia budowlanego z postanowieniami m.p.z.p., organ I instancji przychylił się do stanowiska projektanta zakładającego, że na kilku działkach jest spełnione przeznaczenie podstawowe terenu [...]P, a na działce objętej opracowaniem, będzie realizowane wyłącznie przeznaczenie uzupełniające. Organ I instancji wskazał także, że w toku postępowania wykazano spełnienie współczynnika intensywności zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej, prawidłowo określono kategorię obiektu budowlanego, ujednolicono nazwę oraz prawidłowo oznaczono elewacje projektowanego obiektu budowlanego. Zamierzenie budowlane zostało zlokalizowane w całości na działce nr [...] AM-[...] obręb T. Zdaniem organu I instancji, inwestor nie wypełnił jednak obowiązków nałożonych wydanymi postanowieniami z dnia 9 listopada 2023 r. i 10 marca 2023 r. w zakresie zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych w granicach działki budowlanej oraz dostosowania projektu budowlanego do wymagań rwt gaz w zakresie ograniczeń w zabudowie stref ochronnych gazociągu i konieczności uzgodnienia analizowanego zamierzenia budowlanego z operatorem sieci gazowej. W dniu 11 września 2023 r. skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Wskazała, że jakkolwiek § 10 ust. 1 pkt 3 rwt gaz powoduje, że obiekt nie może być wzniesiony w strefie kontrolowanej, to jednak uzgodnienie zarządcy gazociągu jest bez znaczenia, ponieważ informacja o strefie kontrolowanej powinna znajdować się w m.p.z.p. Skoro zaś plan nie zawiera informacji na temat strefy kontrolowanej gazociągu, a nadto Starostwo nie przedstawiło dokumentów na istnienie strefy ochrony gazociągu, to inwestor nie miał obowiązku jej uwzględniania. W odwołaniu podniesiono, że "kwestia gazociągu nie była znana inwestorowi ani jednostce projektowej" zauważając jednocześnie w tym samym piśmie, że "z informacji ogólnodostępnych wynika, że rzeczony gazociąg został wybudowany w 1996 r.". W odniesieniu do miejsc postojowych inwestor wyjaśnił, że niniejszą kwestię mógł nieczytelnie przekazać w wyjaśnieniach do wydanych postanowień, stąd aby rozwiać wątpliwości wyjaśnił, że: zaprojektowano 8 miejsc postojowych, które są zgodne z m.p.z.p. oraz warunkami technicznymi, czyli odległości od granicy z działką sąsiednią a także ich liczby, jako wymóg co do zaprojektowanej funkcji. Tak zostało to przedstawione na projekcie-zagospodarowania terenu. Omyłkowo wskazano wszystkie miejsca postojowe, jako miejsca dla osób niepełnosprawnych podając niepoprawną informację, którą należy uznać za błąd pisarski. Inwestor w zależności od liczby zatrudnionych osób niepełnosprawnych może każde z tych miejsc przeznaczyć dla takiej osoby w zależności od potrzeb i nadal pozostają one w zgodności z m.p.z.p. oraz p.b. bez konieczności ich przeprojektowania. Nadto, inwestor przedłożył również uzupełnienie odwołania, tj. pismo z dnia 13 marca 2024 r., w którym w zakresie miejsc postojowych wskazał, że zgodnie z m.p.z.p. w budynku zaprojektowano 2 pomieszczenia usługowe na kondygnacji parteru o łącznej powierzchni 318,98m², a na kondygnacji piętra powierzchnię biurową. Zgodnie z miejscowym planem należy zapewnić 1 miejsce postojowe na 40m² powierzchni wewnętrznej budynku przeznaczonej na usługi. Natomiast dla powierzchni biurowej m.p.z.p. nie stawia wymogów. Tym samym zaprojektowano dla funkcji usługowej łącznie 8 miejsc postojowych, z których 2 miejsca postojowe przeznaczono dla użytkowników stałych oraz 6 miejsc postojowych dla użytkowników przebywających okresowo w budynku (np. klientów, w tym 1 miejsce postojowe dla osoby niepełnosprawnej). W zakresie zaś strefy kontrolowanej skarżąca podniosła, że w realiach badanej sprawy połowa powierzchni zabudowy projektowanego budynku znajduje się w strefie kontrolowanej, w której obowiązuje zakaz budowy nowych obiektów budowlanych. W tych okolicznościach strefa kontrolowana powoduje, że zapisy planu nie będą spełnione przez jakikolwiek budynek na działce nr [...]. Przykładowo, zaprojektowany budynek charakteryzuje się wskaźnikiem zabudowy 0,72 gdy minimalny dopuszczalny w m.p.z.p. to 0,7. Zaprojektowany budynek nie może być wyższy o kolejną kondygnację ani szerszy ze względu na konieczność zapewnienia miejsc postojowych. Budynek niemal maksymalnie wypełnia zapisy miejscowego planu. Tym samym zmniejszając budynek o połowę ze względu na strefę kontrolowaną, minimalny wskaźnik intensywności zabudowy 0,7 nigdy nie będzie spełniony. Dalej inwestor wskazał, że w trakcie trwania postępowania zwrócił się do operatora gazociągu przesyłowego G. S.A. we W. z pismem o wydanie warunków technicznych na przebudowę odcinka w/w gazociągu na dz. nr [...], AM-[...], umożliwiających przebudowę gazociągu w taki sposób aby zmniejszyć strefę kontrolowaną gazociągu DN 150 i umożliwić budowę projektowanego budynku. Dla gazociągów wysokiego ciśnienia o średnicy do DN 150 włącznie, wybudowanych od dnia 12 grudnia 2001 włącznie obowiązuje strefa kontrolowana o szerokości 4m (po 2m od osi gazociągu). Strefa kontrolowana o pasie 4m nie wpłynie na projektowany obiekt budowlany. Dnia 31 stycznia 2023 r. inwestor otrzymał od operatora G.(1) Sp. z o.o. warunki techniczne na przebudowę odcinka gazociągu na dz. nr [...] i [...]. Zgodnie z nimi operator gazociągu wyraża zgodę na przebudowę odcinka gazociągu zmniejszającego strefę kontrolowaną z 70 m do 4m, umożliwiając tym samym realizację obiektu, którego dot. postępowanie. W związku w powyższym przebudowa odcinka gazociągu DN 150 zostanie wykonana na potrzeby realizacji przedmiotowej inwestycji a odpowiednie dokumenty uzgodnieniowe zostaną opracowane na podstawie otrzymanych warunków technicznych w odrębnym opracowaniu projektowym. Do pisma będącego uzupełnieniem odwołania załączono: - projekt zagospodarowania terenu uzupełniający przeznaczenie miejsc postojowych oraz określający sposób przebudowy odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia; - warunki techniczne G.(1) SP. z o.o. z dnia 11 stycznia 2024 r. w sprawie przełożenia gazociągu wysokiego ciśnienia DN 150 PN 6,3 MPa na dz. nr [...] i [...] przy ul. [...] w T.; - rysunek zagospodarowania terenu z aktualną oraz docelową strefą kontrolowaną gazociągu. Utrzymując w mocy, wskazaną na wstępie decyzją, rozstrzygnięcie Starosty, Wojewoda wskazał, że ograniczenia w zabudowie wynikające z przebiegu po danym terenie urządzeń infrastruktury gazowej określone zostały w przepisach odrębnych, w szczególności w rwt gaz i załączniku nr 2 do tego rozporządzenia. Określa ono m.in. warunki wyznaczania stref kontrolowanych (§ 10), przez które należy rozumieć obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu (§ 2 pkt 30). W strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania (§ 10 ust. 3). Ponadto rozporządzenie to określa również m.in. zasady zachowania odległości (odnoszone do szerokości strefy kontrolowanej) obiektów budowlanych i innych obiektów w stosunku do gazociągów (§ 21) oraz konieczność uzgodnienia wszelkich prac w strefach kontrolowanych z właściwym operatorem sieci gazowej (§ 10 ust. 4). Z pisma Operatora G. S.A. we W., z dnia 17 lutego 2023 r., wynika jednoznacznie, że na terenie działki nr [...] zlokalizowany jest czynny gazociąg wysokiego ciśnienia DN 150 PN 6,3 MPa, w stosunku do którego należy zastosować odległości wynikające z załącznika nr 2 rwt gaz. Ponadto w powyższym piśmie potwierdzono, że z uwagi na lokalizację gazociągu, projekt zagospodarowania terenu przed wydaniem stosownych decyzji administracyjnych należy uzgodnić z operatorem sieci gazowej. Wojewoda wskazał, że treść definicji pojęcia "strefa kontrolowana" oraz ograniczenia obowiązujące w jej strefie, jak też wykładnia historyczna przepisów rwt gaz uprawniają do wniosków, że pierwszym i bezpośrednim adresatem zasad obowiązujących w strefie kontrolowanej jest operator sieci gazowej. Stref kontrolowanych nie należy rozumieć jako obszaru, w którym obowiązują bezwzględne odległości dla sytuowania obiektów budowlanych od sieci gazowej (będące de facto zakazem zabudowy). Strefa kontrolowana powinna być rozumiana jako obszar, w którym na operatora sieci nałożono obowiązek kontrolowania wszelkich działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu. Istotą stref kontrolowanych jest umożliwienie operatorowi sieci gazowej sprawowania właściwej ochrony należących do niego urządzeń i z tego przede wszystkim powodu wyznaczana jest strefa kontrolowana (dla celów ochrony eksploatacji gazociągu). Jednocześnie Wojewoda wskazał, że strefa kontrolowana oznacza również wyznaczenie pewnych bezpiecznych odległości obiektów budowlanych od gazociągu. W tym więc sensie konieczność zachowania tych bezpiecznych odległości kierowana jest również jako wytyczna dla inwestorów realizujących obiekty budowlane w pobliżu gazociągów (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 332/14). Zdaniem Wojewody z § 10 ust. 4 rwt gaz wynika obowiązek uzgodnienia wszelkich prac w strefach kontrolowanych z właściwym operatorem sieci gazowej. Stąd, mając na uwadze brzmienie art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. a p.b. należało uznać za słuszne nałożenie przez Starostę na inwestora obowiązku dostosowanie projektu budowlanego do wymagań rwt gaz w zakresie ograniczeń w zabudowie stref ochronnych gazociągu i konieczności uzgodnienia analizowanego zamierzenia budowlanego z operatorem sieci gazowej. Odnosząc się do zarzutu inwestora, kwestionującego konieczność doprowadzenia inwestycji do zgodności z przepisami rwt gaz, w sytuacji gdy w m.p.z.p. nie oznaczono strefy kontrolnej gazociągu, Wojewoda wyjaśnił, że w myśl art. 20 ust. 1 pkt 1 p.b. do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Z przepisu art. 20 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 p.b. wynika jednoznacznie, że projekt budowlany winien być zgodny z wszystkimi przepisami prawa, a nie wyłącznie z miejscowym planem. Nadto, Wojewoda wskazał, że przebieg gazociągu, jego ciśnienie i związane z nim strefy kontrolowane nie wynikają z planów miejscowych ani jakichkolwiek innych aktów prawnych, lecz z faktycznego umiejscowienia sieci w terenie. W przedmiotowym postępowaniu, nie ma również wątpliwości, że na działce [...] znajduje się sporny gazociąg. Zauważyć bowiem należy, że powyższy gazociąg został oznaczony m.in. w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu znajdującego się w analizowanym projekcie budowlanym (rys. [...], [...]). W aktach sprawy znajdują się ponadto wydruki z portalu geoportal.gov.pl, a nawet ogólnodostępnych map google, dokumentujących przebieg gazociągu. Z powyższych wydruków wynika, że przebieg gazociągu został również oznaczony w terenie (za pomocą biało-żółtych słupków) na działce nr [...]. Ze wspomnianego zaś pisma Operatora G. S.A. z dnia 17 lutego 2023 r. wynika jednoznacznie, że na terenie działki nr [...] zlokalizowany jest czynny gazociąg o ciśnieniu 6,3 MPa, a zatem zgodnie z § 6 pkt 1 lit. d rwt gaz jest to gazociąg wysokiego ciśnienia. W tej sytuacji nie sposób zgodzić się z twierdzeniami inwestora, niepopartymi żadnymi dokumentami, że przedmiotowy gazociąg nie jest gazociągiem wysokiego ciśnienia, skoro operator sieci gazowej potwierdza jego przebieg i parametry. Nie ma też związku, podnoszony przez inwestora w odwołaniu fakt dołączenia do projektu budowlanego warunków przyłączenia do sieci gazowej (warunki przyłączenia do sieci gazowej P. Sp. z o. o. Oddział we W. z dnia 28 sierpnia 2020 r., znak [...]), gdzie wskazano jako miejsce włączenia do czynnej sieci gazowej - gazociąg średniego ciśnienia. Z akt postępowania wynika, że przedmiotowy gazociąg (DN 150 PN 6,3 MPa na działce nr [...]) nie jest jedynym w sąsiedztwie inwestycji, a w działce drogowej nr [...] znajduje się drugi gazociąg g90. Na marginesie Wojewoda zauważył, że przywołane warunki przyłączenia do sieci gazowej P. Sp. z o. o., znajdujące się w przedłożonym projekcie budowlanym, nie dotyczą budowy analizowanego zamierzenia inwestycyjnego (budynku usługowo-biurowego), lecz budowy budynku magazynowego i nie mają zastosowania w sprawie. W kwestii zaś miejsc postojowych Wojewoda wskazał na swoje wątpliwości co do wyliczenia minimalnej ilości miejsc postojowych, a to z tego względu, że § 40 pkt 5 lit 9 m.p.z.p. odnosi ilość miejsc postojowych do "powierzchni wewnętrznej budynków przeznaczonych na usługi" a nie powierzchni lokali usługowych. Zgodnie z projektem budowlanym zaprojektowano budynek usługowo-biurowy o powierzchni całkowitej 1078 m2 i powierzchni użytkowej 897,39 m2 (str. 65 projektu budowlanego). Przy takiej powierzchni budynku należało zaprojektować zatem 23 miejsca postojowe (897,39 m2 : 40 m2 = 22,43). Z przedłożonego projektu budowlanego wynika zaś, że miejsca postojowe przewidziano wyłącznie dla dwóch lokali usługowych na parterze budynku. Dla lokali biurowych na piętrze takich miejsc nie przewidziano. Wojewoda dostrzegł przy tym, że w § 40 pkt 5 lit. 9 m.p.z.p. ustawodawca posługuje się wyłącznie pojęciem "zabudowy produkcyjnej" oraz "budynków przeznaczonych na usługi" a zaprojektowano budynek usługowo-biurowy, jednak w § 8 m.p.z.p. zawarto definicję pojęcia biura, zgodnie z którą pod tym pojęciem należy rozumieć budynki lub ich części, w których prowadzi się działalność związaną z zarządzaniem, działaniem organizacji, doradztwem, finansami, ubezpieczeniami, projektowaniem, obsługą nieruchomości, wynajmem, pośrednictwem, pracami badawczo-rozwojowymi, archiwizowaniem, działalnością wydawniczą, reklamą, tłumaczeniami, przetwarzaniem i przesyłaniem informacji, informatyką, przygotowywaniem programów telewizyjnych i radiowych, przyjmowaniem przesyłek, administracją, wymiarem sprawiedliwości, zarządzaniem obroną narodową, policją, strażą pożarną i służbami ochrony, reprezentowaniem państw, instytucjami międzynarodowymi. Wojewoda wskazał, że pojęcie "usług" odnosi się do prowadzenia działalności obliczonej na zysk i przynoszącej dochód przez co należy uznać, że w biurach o jakich mowa w § 8 m.p.z.p. świadczone będą usługi (z zakresu m. in. doradztwa, finansów, ubezpieczeń, projektowania, obsługi nieruchomości) a zatem do określenia minimalnej ilości miejsc postojowych powinna być brana pod uwagę powierzchnia całego budynku, nie zaś wyłącznie powierzchnia lokali opisanych w projekcie jako lokale usługowe. Jednocześnie Wojewoda zauważył, że nawet gdyby przyjąć, że zaprojektowana ilość miejsc postojowych 8 jest wystarczająca, to z analizy przedłożonego projektu budowlanego wynika jednoznacznie, że zaprojektowano wyłącznie 8 miejsc postojowych przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych (por. rys. [...]). W odwołaniu wskazano co prawda, że powyższe stanowi "omyłkę" i "błąd pisarski", lecz – jak wskazał Wojewoda - na żadnym z etapów postępowania inwestor nie skorygował tego błędu. Przeciwnie, w odpowiedzi na postanowienie nr 69/23 z dnia 10 marca 2023 r. nakładające na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w zakresie miejsc postojowych, odmówił usunięcia wymienionych nieprawidłowości, wywodząc, że "zaprojektowane miejsca są przeznaczone dla osób niepełnosprawnych i przepisy nie regulują określenia, jaka liczba miejsc postojowych ma być przeznaczona dla osób niepełnosprawnych. Tym samym ustalenie w/w uchwały zostało spełnione". W rezultacie zdaniem Wojewody przeznaczenie wszystkich stanowisk postojowych do wyłącznej dyspozycji osób niepełnosprawnych prowadzi do braku miejsc postojowych przeznaczonych dla osób nie będących osobami niepełnosprawnymi, a co za tym idzie naruszenia § 40 pkt 5 lit 9 m.p.z.p. Mając na uwadze niezgodność przedmiotowej inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. oraz rwt gaz, Wojewoda wskazał, że Starosta T. słusznie nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 p.b., a wobec zaniechania uzupełnienia wszystkich nieprawidłowości w wyznaczonym terminie słusznie odmówił udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, złożyła F. sp. z o.o. z/s w K. uzasadniając, że skoro przy piśmie z dnia 13 marca 2024 r. inwestor przedłożył Warunki Techniczne dotyczące przełożenia gazociągu wysokiego ciśnienia na działce nr [...] i [...] oraz rysunek przedstawiający strefę kontrolowaną gazociągu po jego ewentualnej przebudowie, to "planowane zamierzenie inwestycyjne będzie zlokalizowane całym swoim obszarem poza strefą kontrolowaną gazociągu wysokiego ciśnienia". Ponadto wskazano, że inwestor w trakcie postępowania odwoławczego przedłożył poprawiony projekt zagospodarowania terenu a Wojewoda Dolnośląski nie dołączył do akt sprawy ważnych dla sprawy materiałów mimo takiego obowiązku. Skarżąca wskazała na zaniechanie Wojewody rozpatrzenia pisma stanowiącego uzupełnienie odwołania i odniesienia się do jego treści i przedłożonych wraz z nim dokumentami. Zarzuciła także długi czas procedowania w niniejszej sprawie. Podważyła również zasadność twierdzeń jakoby uzgodnienie projektu przebudowy gazociągu należało uzyskać przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W jej ocenie otrzymane warunki techniczne przebudowy nie nakazują uzyskania uzgodnienia operatora przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wydane warunki stanowią dowód na możliwość przebudowy sieci gazowej i mogą stanowić odrębne opracowanie w celu realizacji tej części inwestycji. Zakwestionowano ponadto prawidłowość ustaleń Wojewody Dolnośląskiego w zakresie wymaganej ilości miejsc postojowych dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie 23 miejsc wywodząc, iż zawarta w planie miejscowym definicja biura obejmuje również działalność policji, straży pożarnej, organizacji typu non profit, które nie są obliczone na zysk. Stąd nie można utożsamiać biur z usługami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Nadto odnosząc się do przedłożonych warunków technicznych, Wojewoda wskazał, że wraz z nimi zostało przedłożone pismo G. S.A., w którym wskazano, że "w celu uzyskania uzgodnienia, konieczne jest: - podpisanie porozumienia pomiędzy inwestorem a Operatorem G. S.A. Oddział we W., dotyczącego finansowania i nadzorowania przełożenia odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia, które jest podstawą do rozpoczęcia procedury związanej z uzgodnieniem dokumentacji. Niepodpisanie porozumienia powoduje, że dokumentacja pozostaje nierozpatrzona; - przesłanie do Operatora G. S.A. we W. dwóch egzemplarzy dokumentacji technicznej, opracowanej zgodnie z wydanymi warunkami technicznymi". Wobec powyższego, zdaniem Wojewody, uzyskanie warunków technicznych nie powodowało jeszcze zwolnienia inwestora z obowiązku zaprojektowania zamierzenia budowlanego zgodnie z załącznikiem nr 2 rwt gaz w zakresie ograniczeń w zabudowie stref ochronnych gazociągu i konieczności uzgodnienia analizowanego zamierzenia budowlanego z operatorem sieci gazowej. Uzyskanie warunków technicznych przebudowy jest wstępnym etapem procesu inwestycyjnego, poprzedzającym m.in. podpisanie porozumienia pomiędzy inwestorem a operatorem sieci gazowej, sporządzenie dokumentacji projektowej i jej zatwierdzenie przez właściwy organ, a w rezultacie dopiero realizację zamierzenia inwestycyjnego (przebudowę sieci). Wojewoda zauważył, że przebieg gazociągu, data jego budowy, jego ciśnienie i związane z nim strefy kontrolowane nie wynikają z warunków technicznych ani jakichkolwiek innych dokumentów, lecz z faktycznego umiejscowienia sieci w terenie. Do dnia wydania decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 11 października 2024 r. inwestor nie przedłożył dokumentów potwierdzających, że powyższy gazociąg został przebudowany. Odnośnie zaś zarzutu nieuwzględnienia zmian w zakresie miejsc postojowych Wojewoda zauważył, że dołączenie przez inwestora przy piśmie z dnia 13 marca 2024 r. mapy przedstawiającej planowaną przebudowę gazociągu, na której miejsca postojowe oznaczono inaczej niż w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym nie powoduje, że organ administracji architektoniczno-budowlanej winien odstąpić od sprawdzenia projektu budowlanego w tym zakresie. W kwestii zaś prawidłowości wyliczenia minimalnej ilości miejsc postojowych dla przedmiotowej inwestycji, Wojewoda Dolnośląski podał, że pojęcie "biura" i "usługi" odnoszą się do dwóch znaczeniowo różnych kategorii. Pojęcie "biuro" to w rozumieniu m.p.z.p. rodzaj obiektu budowlanego (budynek lub jego część), natomiast "usługa" to rodzaj działalności prowadzonej w obiekcie i budowlanym (która może być prowadzona w biurach). W § 40 pkt 5 lit 9 m.p.z.p. konieczną do zaprojektowania ilość miejsc postojowych uzależniono od rodzaju prowadzonej działalności w obiekcie budowlanym (działalności produkcyjnej lub usługowej), a nie kategorii obiektu budowlanego, zatem aby precyzyjnie ustalić wymaganą minimalną ilość miejsc postojowych, należało ustalić jakiego rodzaju działalność będzie prowadzona w "biurach" przewidzianych do realizacji na całej drugiej kondygnacji projektowanego budynku. Ponadto w § 40 pkt 5 lit 9 m.p.z.p. ilość miejsc postojowych odniesiono do powierzchni wewnętrznej budynków przeznaczonych na usługi a nie wyłącznie powierzchni lokali usługowych, jak przyjęto do obliczeń w analizowanym projekcie budowlanym. Ze względu jednak na opisaną niezgodność przedłożonego projektu budowlanego z przepisami rwt gaz, Wojewoda Dolnośląski odstąpił od wezwania inwestora w tym zakresie. Nawet jednak, gdyby założyć, że sposób obliczania ilości miejsc postojowych przyjęty przez inwestora jest prawidłowy to zauważyć należało, że z analizy przedłożonego projektu budowlanego wynika jednoznacznie, że nie zaprojektowano ani jednego miejsca postojowego przeznaczonego dla osób nie będących osobami niepełnosprawnymi (por. rys. [...]). W piśmie procesowym z dnia 22 stycznia 2025 r. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ja poprzedzającej, a nadto zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z 107 § 3 k.p.a. przez dokonanie ustaleń niepopartych całokształtem materiału dowodowego zebranego w sprawie, to jest z pominięciem pisma skarżącej złożonego w postępowaniu odwoławczym z dnia 15 marca 2024 r. wraz z przedłożonym do tego pisma dokumentem w postaci warunków technicznych na przebudowę odcinka gazociągu oraz dokumentem w postaci poprawionego projektu zagospodarowania terenu, co winno prowadzić do uznania, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p. oraz rwt gaz, a w konsekwencji - do uchylenia decyzji Starosty; - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przez organ I instancji wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa polegające na obciążeniu skarżącej konsekwencjami bezczynności i błędów organów administracji publicznej, a także na nałożeniu w postępowaniu przed organem I instancji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania na skarżącą obowiązku wyjaśnienia nieprawidłowości, wcześniej niestwierdzonych i oparcie swojego rozstrzygnięcia na stwierdzeniu o nieuzupełnieniu przez skarżącą wszystkich nieprawidłowości w wyznaczonym terminie; - art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nie odniesienie się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów i twierdzeń podnoszonych w toku postępowania odwoławczego, tj. co do zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami m.p.z.p. oraz rwt gaz wobec przedłożenia nowych dowodów w toku postępowania odwoławczego wraz z pismem z dnia 15 marca 2024 r., co w konsekwencji naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; - art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony wnoszącej odwołanie o zakończeniu postępowania przed organem II instancji i uniemożliwieniu jej wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz złożenia dalszych wniosków, w szczególności co do dokumentów złożonych w toku postępowania odwoławczego, a także niepoinformowanie strony o przesłankach zależnych od strony, które nie zostały jeszcze spełnione lub wykazane, co miało decydujący wpływ na treść zaskarżonej decyzji, gdyż organ II instancji w całości podzielił - zdaniem skarżącej błędną - argumentację przedstawioną przez organ I instancji; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy, względnie uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z § 10 ust. 3 rwt gaz poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że planowana inwestycja jest z ograniczeniami w zabudowie stref ochronnych gazociągu i konieczności uzgodnienia analizowanego zamierzenia budowlanego z operatorem sieci gazowej, podczas gdy skarżąca wykazała, że plan miejscowy nie zawiera ograniczeń w zakresie zabudowy i informacji co do umiejscowienia strefy kontrolowanej, a ponadto skarżąca przedstawiła uzgodnienia z operatorem gazociągu co do warunków technicznych na przebudowę odcinka gazociągu, co sprawia, że planowana inwestycja będzie zlokalizowana całym swoim obszarem poza strefą kontrolowaną gazociągu wysokiego ciśnienia; - § 40 pkt 5 lit. g w zw. z § 8 i § 36 pkt 1 m.p.z.p. poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że nakaz zapewnienia miejsc postojowych w minimalnej ilości dla powierzchni wewnętrznej budynków przeznaczonych na usługi odnosi się również do wyszczególnionej w m.p.z.p. kategorii biura, co doprowadziło do wadliwego uznania, że należało zaprojektować 23 miejsca postojowe, zamiast 8; - art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 p.b. poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu zgodności z ustaleniami m.p.z.p. oraz przepisami techniczno-budowlanymi, podczas gdy skarżąca w toku postępowania usunęła wszystkie wskazane nieprawidłowości, a sam projekt budowlany odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej p.p.s.a.). Mając na względzie wskazane kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 11 października 2024 r. (nr IF-O.7840.1.299.2023.MWD) utrzymująca w mocy decyzję Starosty T. z dnia 24 sierpnia 2023 r. (nr 601/23) odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia - na rzecz F. Sp. z o. o. z/s w K. - pozwolenia na budowę budynku usługowo-biurowego wraz ze zmianą zagospodarowania terenu przy ul. [...] w T. na działce nr [...], AM-[...], obręb T. Sąd podzielił twierdzenia Wojewody co do zaniechania usunięcia wskazanych, w wydanych postanowieniach, nieprawidłowości w zakresie lokalizacji planowanej inwestycji w strefie kontrolowanej. Nie ma przy tym wątpliwości, że obowiązkiem właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej jest przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwoleniu na budowę sprawdzenie m.in. zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 p.b.). Z obowiązujących regulacji wynika bowiem, iż pozwolenie na budowę może być udzielone jedynie wówczas, gdy wszystkie wymienione w przepisach warunki zostaną spełnione łącznie. Użyty w ust. 4 art. 35 p.b. zwrot "organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę" oznacza, że organ administracji architektoniczno - budowlanej w razie spełnienia tych przesłanek jest związany przepisami i ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem wnioskodawcy. Rozumując a contrario brak którejkolwiek z tych przesłanek uniemożliwia podjęcie decyzji o pozwoleniu na budowę. Co jednak istotne - w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę samo ujawnienie niezgodności planowanej inwestycji z prawem nie uprawnia do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, a w pierwszej kolejności obliguje właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej do wezwania – na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. - inwestora do ich usunięcia. Dopiero niewykonanie tego obowiązku przez inwestora może stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W jej realiach postanowieniem z dnia 9 listopada 2024 r. i z dnia 10 marca 2023 r. wezwano inwestora do dostosowania przedłożonego projektu budowlanego do wymagań rwt gaz w zakresie ograniczeń w zabudowie stref kontrolowanych gazociągu i konieczności uzgodnienia objętego zamierzeniem inwestycyjnym przedsięwzięcia z operatorem sieci gazowej. Nie ma przy tym wątpliwości, także wobec udzielonej w toku prowadzonego postępowania odpowiedzi Operatora G. S.A. we W. z dnia 17 lutego 2023 r., że na terenie działki nr [...] zlokalizowany jest czynny gazociąg wysokiego ciśnienia DN 150 PN 6,3 MPa, w stosunku do którego znajdują zastosowanie odległości przewidziane w załączniku do przywołanego rozporządzenia. Stosownie do § 10 ust. 3 rwt gaz w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas użytkowania. W § 10 ust. 4 wprowadzono zaś wymóg uzgadniania wszelkich prac w strefach kontrolowanych z właściwym operatorem sieci gazowej. Zgodnie natomiast z załącznikiem nr 2 dla gazociągu wysokiego ciśnienia od 2,5 do 10 MPa i średnicy gazociągu do 300 mm określono m.in. strefy kontrolowane o szerokości 50 m (tj. 25 m od osi gazociągu) dla obiektów przemysłowych oraz 70 m (tj. 35 m od osi gazociągu) dla budynków użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego. Tymczasem w niniejszej sprawie inwestor, wbrew wezwaniom zawartym w wydanych postanowieniach, nie dostosował przedłożonego projektu budowlanego do wymagań cyt. rozporządzenia, co też uzasadniało wydanie decyzji odmownej. Skoro bowiem obowiązujące regulacje przewidują dla objętego wnioskiem inwestora przedsięwzięcia strefę kontrolowaną o szerokości 35 m od osi gazociągu, a zgodnie z przywołanym § 10 ust. 3 w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowalnych, to wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w obszarze znajdującym się w strefie kontrolowanej gazociągu naruszałoby art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. Przyjętej oceny nie zmieniają przy tym podniesione w skardze zarzuty co do tego, że w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu miasta w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w T., zmienionej uchwałą Rady Miejskiej w T. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., dla terenu objętego zamiarem inwestycyjnym nie wskazano stref ochronnych. Brak bowiem oznaczenia strefy kontrolowanej w związku z przebiegiem gazociągu DN 150 w planie miejscowym nie zwalnia czy też nie wyłącza obowiązku stosowania przyjętych regulacji dot. ograniczeń w zabudowie oraz konieczności uzgadniania z właściwym operatorem sieci gazowej. Jeżeli bowiem istnieją przepisy prawa powszechnie obowiązujące, które określają bezpieczne odległości budynków od gazociągów, to winny być one przestrzegane ze względów bezpieczeństwa co do zasady zarówno przez podmiot realizujący gazociąg, jak i przez inwestorów realizujących obiekty budowlane w pobliżu takich gazociągów (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 84/24, CBOSA). Nadto, sytuowanie obiektów budowlanych względem gazociągu z naruszeniem odległości można uznać za wykonanie robót budowlanych, które powodują zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (por. wyroki NSA: z 21 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2333/15; z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1467/11, CBOSA). Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia aby racjonalny prawodawca mógł dopuszczać taką lokalizację obiektów budowlanych względem gazociągów wysokiego ciśnienia, które nawet potencjalnie zagrażałoby bezpieczeństwu ludzi i mienia. Przyjęcie przeciwnego poglądu oznaczałoby, że prawodawca miałby się godzić na powstanie takiego zagrożenia i uzależnić je wyłącznie od woli prywatnego inwestora. Taka zaś wykładnia stałaby w oczywistej sprzeczności z podstawowym celem przepisów prawa budowlanego, które przede wszystkim mają służyć realizacji obiektów budowlanych w sposób, który nie będzie zagrażał bezpieczeństwu ludzi i mienia (por. wyrok NSA z 27 września 2023 r., II OSK 3299/20, z 19 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 1579/21, CBOSA). Odnosząc się z kolei do kwestii załączonych na etapie postępowania odwoławczego warunków technicznych przełożenia gazociągu wysokiego ciśnienia na działce [...] i [...] oraz rysunku zagospodarowania terenu z aktualną oraz docelową strefą kontrolowaną gazociągu, należy zauważyć, że samo uzyskanie tychże warunków pozostaje bez wpływu na treść decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę co do przedłożonego wniosku inwestora. W żadnej bowiem mierze nie zmienia jeszcze przebiegu spornego gazociągu oraz szerokości obowiązujących stref. Stanowi ewentualnie wstępny etap odrębnego procesu inwestycyjnego polegającego na przełożeniu gazociągu, ale sam ewentualny zamiar w tym zakresie nie zwalniał, inwestora ubiegającego się o udzielenie pozwolenia na budowę dla budynku usługowo-biurowego w niniejszej sprawie, z wymogów określonych cyt. rozporządzeniem. Ustosunkowując się z kolei do drugiej spornej w sprawie okoliczności, mianowicie wymaganej ilości miejsc parkingowych, trzeba nadmienić, że w tym zakresie stosowne regulacje zostały przyjęte w m.p.z.p. Zgodnie z jego § 40 pkt 5 lit 9 dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem [...]P, a zatem obejmujących też działkę zainwestowania, ustalono nakaz zapewnienia miejsc postojowych w granicach działki budowlanej, w minimalnej ilości: [...], składowej, magazynowej, baz transportu i logistyki: 1 miejsce postojowe na każde 2 stanowiska pracy na jednej zmianie dla zabudowy produkcyjnej, 1 miejsce postojowe na 40 m2 powierzchni wewnętrznej budynków przeznaczonych na usługi, w zależności od charakteru działalności w projektach zagospodarowania działki budowlanej poszczególnych inwestycji należy przewidzieć odpowiednią liczbę miejsc dla pojazdów ciężarowych oraz place manewrowe o parametrach odpowiadających rodzajowi transportu. Z niniejszego przepisu wynika więc, że liczbę miejsc parkingowych lokalny prawodawca uzależnił od powierzchni wewnętrznej budynku przeznaczonego na usługi, nie definiując jednocześnie ani w postanowieniach szczegółowych dla terenu oznaczonego symbolem [...]P ani w przepisach ogólnych, co należy rozumieć przez pojęcie usług. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można takiej definicji wywodzić z § 36 pkt 1 m.p.z.p., gdyż niniejszy przepis dotyczy wyłącznie terenu oznaczonego symbolem 1U i określa jego przeznaczenie, wyszczególniając dopuszczalną działalność usługową. Nie jest to jednak definicja usług sformułowana na potrzeby całego planu i wszystkich określonych w nim przeznaczeń. Lokalny prawodawca, w przepisach ogólnych, zawarł jedynie definicję biura, przez co, zgodnie z § 8 pkt 1 m.p.z.p. należy rozumieć: budynki lub ich części, w których prowadzi się działalność związaną z zarządzaniem, działaniem organizacji, doradztwem, finansami, ubezpieczeniami, projektowaniem, obsługą nieruchomości, wynajmem, pośrednictwem, pracami badawczo-rozwojowymi, archiwizowaniem, działalnością wydawniczą, reklamą, tłumaczeniami, przetwarzaniem i przesyłaniem informacji, informatyką, przygotowywaniem programów telewizyjnych i radiowych, przyjmowaniem przesyłek, administracją, wymiarem sprawiedliwości, zarządzaniem obroną narodową, policją, strażą pożarną i służbami ochrony, reprezentowaniem państw, instytucjami międzynarodowymi. Ponadto, w § 8 pkt 10 m.p.z.p. zdefiniował "usługi drobne" jako nieuciążliwą działalność usługową o lokalnym znaczeniu tj. handel detaliczny i inne usługi nie zaliczone do inwestycji mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Sądu brak jest podstaw aby pojęcie usług utożsamiać z pojęciem biura, gdyż jak to słusznie zauważył Wojewoda pierwsze z nich odnosi się do rodzaju prowadzonej działalności a drugie do budynku (jego części), w którym taka działalność jest prowadzona. W świetle przyjętych rozwiązań nie ma przeszkód aby działalność usługowa była prowadzona w biurze. Jakkolwiek § 8 pkt 1 w swej definicji wskazuje na pojęcie działalności w ogóle, to jednak z powodzeniem może to być również działalność produkcyjna lub usługowa. O takiej zaś działalności produkcyjnej lub usługowej stanowi § 40 pkt 5 lit 9 m.p.z.p. Tym samym zdaniem Sądu nie można przyznać racji twierdzeniom skarżącej, iż dla planowanych w spornym budynku biur nie zachodzi potrzeba ustalania miejsc parkingowych. W ocenie Sądu niewątpliwym uchybieniem Wojewody jest jednak zaniechanie jednoznacznego wskazania wymaganej liczby miejsc postojowych w kontekście planowanej inwestycji i obowiązujących postanowień m.p.z.p. W uzasadnieniu, z jednej bowiem strony wskazuje na konieczność zaprojektowania 23 miejsc, a z drugiej wskazuje, że nawet gdyby przyjąć, iż tych miejsc winno być 8, to i tak przedłożony projekt w tym zakresie jest wadliwy, gdyż wszystkie 8 miejsc zostało przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. Zdaniem Sądu takie stanowisko organu odwoławczego dowodzi braku należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i przyjętej na ich gruncie wykładni postanowień aktu prawa miejscowego, do czego to obligują organ przepisy art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Przeczy także zasadzie zaufania do organów i przekonywania, o których mowa w art. 8 i 11 k.p.a. Uzasadnienie stanowi bowiem integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu, a obowiązek jego sporządzenia wiąże się z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji. W rezultacie, powinno ono zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem, lecz także do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 listopada 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 767/24, CBOSA). Dostrzeżone jednak uchybienie organu pozostaje bez wpływu na wynik sprawy z uwagi przede wszystkim na zaniechanie doprowadzenia projektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w aspekcie wadliwości polegającej na planowanej budowie na terenie strefy kontrolowanej. Brak spójności i jednoznaczności stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do wymaganej liczby miejsc postojowych nie stanowił w ocenie Sądu takiego uchybienia, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeciwnie - przyjmując, iż wydzielenie części budynku pod biura nie zwalnia z obowiązku zapewnienia miejsc postojowych dla prowadzonych w nich usług, wskazuje również na wadliwość pominięcia tejże okoliczności przy projektowaniu wymaganej liczby miejsc parkingowych. Wreszcie trzeba, na koniec zauważyć, że przeprowadzone przez Wojewodę postępowanie odwoławcze nie jest wolne od uchybień i w tym zakresie należy podzielić zarzuty inwestora oscylujące wokół zaniechania przeanalizowania i wypowiedzenia się co zarzutów, twierdzeń i dowodów załączonych wraz z pismem stanowiącym uzupełnienie odwołania. Bezspornie w wydanej decyzji do tychże okoliczności organ się nie odniósł, co wskazuje na naruszenie przywołanych już wyżej przepisów postępowania. Organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, powinien bowiem ustosunkować się w uzasadnieniu decyzji do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji oraz wszystkich zarzutów odwołania. Decyzja organu odwoławczego, której immanentną częścią jest uzasadnienie, musi być zgodna z zakresem odwołania i przede wszystkim odnosić się do przedmiotu odwołania oraz całości sprawy objętej decyzją organu I instancji. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, to tym samym naruszył nie tylko przepis art. 107 § 3 k.p.a. określający wymagania dotyczące prawidłowego uzasadnienia decyzji, ale również art. 11 k.p.a., który wymaga od organu wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 1322/24, CBOSA). Wskazane uchybienie pozostaje jednak bez wpływy na wynik sprawy, gdyż załączone dokumenty, zwłaszcza te wskazujące na zamiar przełożenia problematycznego gazociągu, same w sobie nie mogłyby zostać uznane jako usunięcie nieprawidłowości przedłożonego projektu budowlanego. Nie wynika z nich także, aby na dzień wydania zaskarżonej decyzji, doszło już do przebudowy spornego gazociągu, która wyłączałaby z jego strefy kontrolowanej teren objęty wnioskiem inwestora. Jeśli chodzi zaś o naruszenie art. 10 k.p.a., wskazać trzeba, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Takich okoliczności skarżąca na etapie postępowania sądowoadministracyjnego skutecznie nie wykazała odwołując się w swej argumentacji wyłącznie do materiałów dowodowych, które zostały załączone na etapie postępowania odwoławczego. Zaniechanie zaś zastosowania art. 79a k.p.a. również nie stanowiło uchybienia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro decyzja odmowna została wydana z uwagi na zaniechanie usunięcia przez skarżącą nieprawidłowości wskazanych w wydanych postanowieniach w trybie art. 35 ust. 3 p.w. Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. W tej sytuacji mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę w całości.