II SA/Wr 931/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie - Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska - Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant - Ewa Bogulak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi T. Ł. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. Oddział Zamiejscowy w L. z dnia [...]Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...], Nr [...], II. określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia [...]., Nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. - działając na podstawie: art. 12 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity - Dz. U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze zm.) i art.138 § 1 pkt 1 kpa - po rozpatrzeniu odwołania T. Ł. od decyzji wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L., z dnia [...]., Nr [...]o braku podstaw do stwierdzenia u odwołującego się choroby zawodowej, w postaci ubytku słuchu spowodowanego hałasem, wymienionej w poz.15 wykazu chorób zawodowych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że pierwszoinstancyjna decyzja została wydana na podstawie orzeczenia lekarskiego Poradni Chorób Zawodowych DWOMP we W. Oddział w L. z dnia [...]oraz wyników postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w środowisku pracy strony. Wojewódzki Inspektor Sanitarny podkreślił, że z informacji zawartych w dokumentacji sprawy wynika, iż zainteresowany zatrudniony był w latach 1983-1999 w Przedsiębiorstwie A" S.A. w L., na stanowiskach ślusarza mechanika maszyn i urządzeń górniczych pod ziemią oraz operatora ładowarki. Poprzednio, tj. w latach 1970-1977 T. Ł. pracował w B S.A. ZG "B", na stanowiskach technika mechanika na stażu na powierzchni, ślusarza remontowego na powierzchni, ślusarza mechanika maszyn i urządzeń górniczych pod ziemią. Następnie, w C w P. (w latach 1977-1982), na stanowisku ślusarza mechanika maszyn i urządzeń górniczych pod ziemią. Organ przyznał, że w czasie pracy w Przedsiębiorstwie Budowy Kopalń "A odwołujący się narażony był na czynniki szkodliwe dla zdrowia, takie jak zapylenie i hałas w natężeniach powyżej 85 dB. W związku z podejrzeniem choroby zawodowej został poddany badaniom w PChZ DWOMP w L., gdzie nie rozpoznano choroby zawodowej narządu słuchu. W uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego podano, iż w trakcie przeprowadzonych badań stwierdzono obustronny ubytek słuchu typu odbiorczego. Ubytek ten jest jednak niewielki i dotyczy głównie pasma 4000 Hz. Zdaniem Poradni, tego rodzaju obraz kliniczny nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Organ drugiej instancji zwrócił też uwagę, iż T. Ł. został skierowany przez PChZ DWOMP na badania konsultacyjne do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Badania w Instytucie odbyły się w dniach od [...]do [...], a w ich wyniku Instytut również nie rozpoznał u strony zawodowej choroby narządu słuchu. W uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego z dnia [...]podano iż w trakcie obserwacji klinicznej badaniem otoskopowym stwierdzono obustronnie błony bębenkowe bladoszare, nieco pogrubiałe, bez refleksu świetlnego. Przeprowadzona diagnostyka audiologiczna obejmująca audiometrię tonalną i impedancyjną wykazała obustronne obniżenie czułości słuchu typu odbiorczego. Przesunięcie progu słuchu określone dla częstotliwości 1000, 2000 i 4000 Hz z uwzględnieniem fizjologicznej poprawki na wiek wynosi: dla UP - 19 dB a dla UL - 12 dB. Obustronnie obniżenie czułości słuchu na takim poziomie nie powoduje - zdaniem Instytutu - skutków zdrowotnych w postaci upośledzenia funkcji narządu słuchu w stopniu uzasadniającym rozpoznanie u badanego choroby zawodowej. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., uwzględniając opisane okoliczności, nie znalazł uzasadnienia dla zmiany decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wywodził, iż zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) niezbędnym warunkiem do stwierdzenia choroby zawodowej jest jej wcześniejsze rozpoznanie przez właściwe placówki służby zdrowia. W rozpatrywanym przypadku ani Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w L. ani Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. nie rozpoznały u zainteresowanego zawodowej choroby narządu słuchu. W przypadku narządu słuchu, nie każde ujawnione w badaniach audiometrycznych obniżenie ostrości słyszenia na jakiejkolwiek częstotliwości skutkuje upośledzeniem sprawności narządu słuchu. A zatem nie każdej wielkości audiometrycznie ujawniony ubytek słuchu - nawet jeśli ma on związek przyczynowy z wykonywaną pracą - można kwalifikować jako schorzenie. Nie jest ono schorzeniem a jedynie odchyleniem od normy nie skutkującym istotnym zaburzeniem funkcji narządu słuchu. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Pracy, sam fakt narażenia na czynnik szkodliwy w środowisku pracy nie jest wystarczający do stwierdzenia choroby zawodowej. W krótkiej skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu T. Ł. podniósł - ogólnikowo - że decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. jest dla niego niezrozumiała. Ma do niej wiele zastrzeżeń i uwag. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ze względu na dokonaną reformę sądownictwa administracyjnego wymaga wyjaśnienia, że od dnia 1 stycznia 2004 r. skarga podlegała już rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako miejscowo i rzeczowo właściwy. Uwzględniając dyspozycję art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), Sąd zobowiązany był stosować przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszych rozważaniach - w skrócie - jako p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 tej samej ustawy, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 p.s.a. podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały przy tym do naruszenia prawa, a zatem weryfikując poprawność zakwestionowanej decyzji administracyjnej sąd bada jej zgodność z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem tylko wówczas, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. W ocenie składu orzekającego Sądu w niniejszej sprawie zgodności takiej nie można przypisać zaskarżonej decyzji. Stosownie do postanowień § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie tych chorób, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. By zatem określona choroba mogła być uznana za chorobę zawodową muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze stwierdzone u badanego schorzenie musi odpowiadać chorobie ujętej w wykazie chorób zawodowych, o którym była mowa, a po wtóre, winna być ona spowodowana czynnikami szkodliwymi dla zdrowia, występującymi na stanowisku pracy osoby zainteresowanej. W przypadku T. Ł., chodziło o wykazanie (lub wykluczenie) uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, a więc schorzenia wymienionego w pkt 15 wykazu chorób zawodowych, ujętych w załączniku do obowiązującego w czasie orzekania przez organy obu instancji wcześniej już przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. Godzi się przy tym zauważyć, że prowadząc w tym kierunku postępowanie wyjaśniające organy administracji publicznej (w tym przypadku właściwe organy inspekcji sanitarnej) zobowiązane są do respektowania zasad, określonych zwłaszcza w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W myśl przywołanych przepisów, na organach ciąży powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w tym celu - obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w ramach swobodnej - co nie oznacza dowolnej - oceny zgromadzonych dowodów. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy nie zastosowały się w pełni do wymienionych dyspozycji, naruszając w konsekwencji przywołane przepisy. Okolicznościami bezspornymi w sprawie są: praca skarżącego w warunkach narażenia na hałas, przekraczający niejednokrotnie najwyższy dopuszczalny poziom natężenia (co przyznał organ odwoławczy), a także uszkodzenie słuchu typu odbiorczego. Chodzi więc o rodzaj uszkodzenia charakterystyczny dla zawodowego tła stwierdzonej choroby. Stopień uszkodzenia nie został dokładnie sprecyzowany przez żadną z placówek medycznych służby zdrowia, w których badany był T. Ł. W orzeczeniu L. Ośrodka Medycyny Pracy z dnia [...]określono go jako ubytek "niewielki". Natomiast w wypadku Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., wielkości te wynosić miałyby - po uwzględnieniu bliżej nieokreślonej co do wysokości fizjologicznej poprawki na wiek - 19 dB dla ucha prawego i 12 dB dla ucha lewego. Redakcja § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1983 r. w związku z art. 7 k.p.a. zakreśla ramy interpretacyjne tego przepisu w ten sposób, że odmowa uznania choroby zawodowej jest uzasadniona tylko wtedy, gdy analiza wszystkich czynników oceny wymienione w § 1 ust. 2 rozporządzenia daje podstawę do negatywnego dla zainteresowanej strony wnioskowania, tj. wówczas, gdy ustalone okoliczności stanu faktycznego konkretnej sprawy stanowią dostateczną podstawę do wyłączenia związku przyczynowego pomiędzy zachorowaniem, a działaniem czynnika szkodliwego dla zdrowia w środowisku pracy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 października 1988 r., III PRN 6/88). Tymczasem w zgromadzonym materiale dowodowym rozpoznawanej sprawy brak w istocie jakiegokolwiek przekonywującego dowodu, który wykluczałby istnienie związku przyczynowego między pracą strony w narażeniu na często ponadnormatywny hałas, a stwierdzonym u T. Ł. uszkodzeniem słuchu. W szczególności nie można uznać za takie dowody - jak to przyjęły organy obu instancji - orzeczenia uprawnionych jednostek służby zdrowia, które badały skarżącego. Ich treść jest bowiem nazbyt ogólnikowa. W orzeczeniu WOMP powołano się jedynie na to, że ubytek jest niewielki i dotyczy głównie pasma 4000 Hz, a "tego rodzaju obraz kliniczny nie daje przesłanek do rozpoznania choroby zawodowej". Orzeczenie łódzkiego Instytutu wprowadza natomiast w istocie dodatkową, pozanormatywną przesłankę. Stwierdzono bowiem, iż "Obustronne obniżenie czułości słuchu na takim poziomie nie powoduje skutków zdrowotnych w postaci upośledzenia funkcji narządu słuchu w stopniu uzasadniającym rozpoznanie u badanego choroby zawodowej. Słuch jest społecznie wydolny". Stopień uszkodzenia słuchu, ani odwołanie się do społecznej wydolności słuchu nie zostały przewidziane przez prawodawcę w pkt 15 wcześniej wspomnianego wykazu chorób zawodowych. Takie ogólnikowe uzasadnienia orzeczeń nie poddawały się w istocie ani kontroli organów decyzyjnych, ani też weryfikacji sądowej. Trzeba dodatkowo z naciskiem podkreślić, że to organ administracji, w ramach oceny dowodów przeprowadzanej na podstawie art. 80 k.p.a., decyduje czy dana okoliczność została udowodniona (tak też NSA w niepublik. wyroku z dnia 5 listopada 1998 r., I SA 1200/98). W przypadku rozpoznawanej sprawy okolicznością taką winno być - na co Sąd zwrócił już wcześniej uwagę - nie budzące wątpliwości wykazanie braku związku przyczynowego między czynnikiem szkodliwym dla zdrowia (tu hałasem), na oddziaływanie którego narażony był pracownik, a stwierdzonym u niego schorzeniem wymienionym w wykazie chorób zawodowych. W orzecznictwie sądowym i sądowoadministracyjnym przyjmuje się przy tym swoiste domniemanie istnienia takiego związku przyczynowego w wypadku stwierdzenia w środowisku pracy zagrożeń dla zdrowia (por. wyrok SN z dnia 22 stycznia 2002 r., II UKN 746/00, OSNP-wkładka 2002, Nr 22, poz. 10; niepublik. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 2244/00; wyrok SN z dnia 11 marca 1999 r., III RN 128/98, OSNP 1999, Nr 24, poz. 771; Wyrok SN z dnia 3 lutego 1999 r., III RN 110/98, Prok. i Pr. 1999, Nr 7-8, s. 56). Ogólnikowe w swojej treści orzeczenia upoważnionych jednostek służby zdrowia, jakie zostały wydane i sformułowane w rozpoznawanej sprawie, nie były w stanie obalić wspomnianego domniemania. W niepublik. wyroku z dnia 5 listopada 1998 r., I SA 1200/98, NSA trafnie zauważył, że organ nie może oprzeć swojego rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej i nie zawierającej przekonującego uzasadnienia. Dysponując taką opinią, należy wezwać biegłych lekarzy do jej uzupełnienia we wskazanym przez organ kierunku, bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. W konkluzji należy stwierdzić naruszenie przez organy dyrektyw przewidzianych we wcześniej już cytowanych przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co z kolei obligowało sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.s.a., ponieważ uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Punkt II wyroku znajduje natomiast oparcie w art. 152 p.s.a.