II SA/Wr 933/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Andrzej Jurkiewicz Mieczysław Górkiewicz Mirella Łent /sprawozdawca/ Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi R. C. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; I. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz R.C. 10 zł /dziesięć/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. II. II SA/Wr 933/02 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., nr [...], D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. z [...]r., nr [...], o udzieleniu pozwolenia Zarządowi Miasta i Gminy Z. Ś. na wznowienie robót budowlanych związanych z wykonaniem przez W. P. w [...]r. otworu drzwiowego w ścianie zachodniej budynku nr [...] w miejscowości T., na działkach [...]i [...]; w części określającej adresata decyzji i oznaczył jako adresata Gminę Z. Ś., a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Jako podstawę prawną takiego działania, organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Uzasadniając swoje stanowisko, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. podał, że pozwolenie na wznowienie robót budowlanych związanych z wykonaniem otworu drzwiowego w ścianie zachodniej budynku nr [...] w miejscowości T., w jego części mieszczącej bar, było przedmiotem oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, który wyrokiem z 23 listopada 1999r., sygn. akt II SA/Wr 351/98 uchylił decyzję Wojewody W. z [...]r., Nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W orzeczeniu wyrażono pogląd, że jako do robót budowlanych będących przedmiotem postępowania, które zostały rozpoczęte i są prowadzone samowolnie i, jako do prac wynikiem, których nie będzie powstanie obiektu budowlanego ani jego części, będzie miał zastosowanie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i pozwolenie na budowę inwestycji, zamiast pozwolenia na wznowienie robót, było błędem organu. To, oraz fakt, że adresatem zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej był Zarząd Miasta i Gminy Z. Ś., a nie właściciel obiektu - Gmina Z. Ś., co z kolei mogło mieć wpływ na skuteczność ewentualnie prowadzonego w przyszłości postępowania egzekucyjnego, spowodowało konieczność uchylenia decyzji. 1 D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. stwierdził, że orzeczenie wiąże w taki sposób, że wykonanie przez zobowiązanego decyzji ostatecznej nakazującej wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego prawem, oznacza, że organ powinien wydać decyzję zezwalającą na wznowienie robót, co z kolei - w odpowiedzi na zarzut odwołującego się - pozbawia podstaw orzeczenie o umorzeniu postępowania. Organ stwierdził, że nie zmienia tego fakt, iż sporne drzwi istniały już w chwili udzielania pozwolenia na wznowienie robót (istniały również w momencie wydawania wyroku przez NSA), gdyż istotą postępowania jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, do tego, by stan faktyczny odpowiadał warunkom technicznym określonym przepisami prawa. W odniesieniu do adresata decyzji, stwierdzono, że błędem organu pierwszej instancji było wskazanie Zarządu Gminy, gdyż jest on jedynie organem jednostki będącej właścicielem obiektu i koniecznym oraz dopuszczalnym było odmienne określenie strony, co nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż Gminie umożliwiono branie czynnego udziału w postępowaniu właśnie poprzez jej organy. W skardze, właściciel sąsiedniej działki, R.C., zarzucił decyzji sprzeczność z prawem i zasadami współżycia społecznego. Podniósł, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o część materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, mianowicie w piśmie Burmistrza Z. Ś. z dnia [...]r., oświadczono o odstąpieniu od wykonania spornego otworu drzwiowego, co zostało uwzględnione w dokumentacji budowlanej na roboty wewnątrz lokalu i inwestor W. P. złożył oświadczenie o zaniechaniu budowy otworu. Skarżący wskazał, iż żąda zamurowania otworu i przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego, co byłoby, jego zdaniem, wykonaniem wyroku NSA. Wskazał, że jeżeli otwór od zewnątrz nie zostanie zamurowany, to w każdej chwili może służyć jako wyjście do baru letniego, położonego na terenie, który graniczył bezpośrednio z jego posesją do czasu takiego podziału działki, aby pozbawić skarżącego przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na funkcjonowanie baru. Ponadto skarżący stwierdził, że organ drugiej instancji nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu w przedmiocie naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę wniesiono ojej oddalenie. 2 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na początku należy wskazać, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa, co miało wpływ na wynik sprawy - zatem z innych powodów niż wskazane przez skarżącego. Nie ma racji skarżący twierdząc, iż oświadczenie Burmistrza Z. Ś. z dnia [...]r. skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. miało istotny wpływ na wynik postępowania. Stosownie do art. 51 ust. la ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. t.j. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), po wykonaniu określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Takie zapisy nie dają możliwości, by móc uznać, ze treść pisma Burmistrza warunkowała wznowienie robót i tym samym, po wykonaniu czynności nakazanych ostateczną decyzją, nie było podstaw do tego by móc uznać prowadzone postępowanie za bezprzedmiotowe. Nie było również podstaw do nakazania doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Natomiast, uchylając decyzję organu pierwszej instancji w części określającej adresata decyzji i oznaczenie jako adresata Gminę Z. Ś., organ przekroczył art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie, z którym organowi odwoławczemu przysługują kompetencje merytoryczno - reformacyjne, co oznacza, że tylko w przypadku, gdy rozpoznając ponownie sprawę w wyniku złożonego odwołania, rozstrzygnięcie nie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, wówczas jest on władny uchylić zaskarżoną decyzję w części lub całości i w tym zakresie orzec, co do istoty sprawy (por. B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, W-wa 2004, s.596.). 3 Zatem działania reformacyjne organu odwoławczego mogą być dokonane jedynie w zakresie tworzenia lub znoszenia prawa lub obowiązku adresata decyzji, a nie zmiany oznaczenia adresata. Jeżeli, stosownie do art. 51 cyt. Prawa budowlanego, adresatem pozwolenia na wznowienie robót budowlanych jest właściciel nieruchomości, a wiadomym jest, iż podmiotem tego typu stosunków prawnych jest Gmina, to oznaczenie adresatem tego typu decyzji, jej organu wykonawczego - Zarządu Gminy, jest oznaczeniem niezgodnym z powołanym przepisem prawa materialnego ustanawiającym prawo do wznowienia robót budowlanych i nie zmienia sytuacji prawnej jednostki posiadającej status strony w tego trybu postępowaniach administracyjnych. Na to uchybienie wskazano również w wydanym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, jako będące powodem pozbawienia mocy wiążącej zaskarżonego aktu, a więc wiążące w sprawie sąd oraz organ. Dlatego też, skoro D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. w części określającej jako beneficjenta pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, Zarząd Miasta i Gminy Z. Ś. i przyznał to uprawnienie Gminie Z. Ś., naruszył tym samym art. 138 § 1 pkt 2 kpa w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi w zw. z art. 97 cyt. ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, i zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego. Nie może zmienić takiej oceny powoływane przez organ twierdzenie, iż Zarząd jest organem reprezentującym Gminę i w wyniku zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu, dochowano zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż, pomijając ocenę prawidłowości tego wywodu, należy przede wszystkim wskazać, że jest to kwestia odrębna od wskazanej. Konsekwencją powyższych twierdzeń jest to, że decyzja wydana przez organ pierwszej instancji, zatem wydana w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, jest decyzją naruszającą prawo i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 135 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 97 cyt. ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało ją uchylić, gdyż jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W wyniku tego, sprawa wraca na drogę postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ pierwszej instancji - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który przeprowadzi postępowanie obejmujące całość sprawy, również w oparciu o ocenę prawną wyrażoną w zapadłych w sprawie wyrokach. Wydanie decyzji nastąpi na podstawie ustaleń istotnych, z punktu widzenia obowiązujących na moment orzekania przepisów prawa (także w zakresie poszanowania interesów osób trzecich), elementów stanu faktycznego aktualnego w dacie wydania decyzji. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączone tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze rewizji nadzwyczajnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w poznaniu z 16 października 1997r., sygn. akt I SA/Po 263/97). Mając na względzie powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) oraz art. 152 a także 210 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. 5