II SA/Wr 942/99

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu L. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. z 26 maja 1999 r. nr 40/99 w sprawie stwierdzenia nieważności części uchwały Rady Powiatu w L. (...) - oddala skargę. Uchwałą (...) z 26 maja 1999 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W., działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ oraz art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./, stwierdziło nieważność par. 1 ust. 2 uchwały (...) Rady Powiatu w L. z 29 kwietnia 1999 r., zmieniającej uchwałę w sprawie wysokości diet przysługujących radnym Rady Powiatu w L., dotyczącego przyznania Przewodniczącemu Rady miesięcznego ryczałtu na jazdy lokalne. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że zakwestionowana uchwała w par. 1 ust. 2 przyznała Przewodniczącemu Rady miesięczny ryczałt /zwrot kosztów/ na jazdy lokalne w liczbie 300 km, rozliczany według zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z 26 marca 1998 r. w sprawie warunków ustalania i zasad zwrotu kosztów użyczania do celów służbowych samochodów osobowych nie będących własnością pracodawcy /Dz.U. nr 41 poz. 238/. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło, że badana uchwała w części, o której mowa powyżej, narusza art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, który stanowi, iż radnemu /w tym również należy rozumieć radnego pełniącego funkcję przewodniczącego rady/ przysługuje zwrot kosztów podróży służbowych na zasadach ustalonych przez radę. Ustalone przez Radę Powiatu w L. uprawnienie Przewodniczącego Rady Powiatu do miesięcznego limitu na jazdy lokalne nie jest tożsame z pojęciem zwrotu kosztów podróży. Stosując wykładnię gramatyczną, należy stwierdzić, że "zwrot" w języku polskim oznacza, że wydatki związane z podróżą służbową powinny być uprzednio dokonane, a następnie może nastąpić ich refundacja, a więc obowiązuje ich następczość, a nie uprzedniość. Ponadto Kolegium stwierdza, że Rada Powiatu w spornym paragrafie nie określiła, jakiego rodzaju sprawy służbowe w ramach "jazdy lokalnej" załatwiać ma Przewodniczący Rady. Z art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, iż "wyłącznym zadaniem przewodniczącego jest organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady". Tak więc w uchwale Rada powinna określić, jakiego rodzaju podróż przewodniczącego należy traktować jako służbową oraz kto będzie decydował o potrzebie jej odbycia, podpisując zlecenie wyjazdu służbowego. Niezależnie od powyższego, organ nadzoru zauważa, że zwrot wydatków ponoszonych przez radnego przewodniczącego, w związku z pełnieniem funkcji, obejmuje dieta przysługująca Przewodniczącemu, którą Rada ustaliła w pkt 4 załącznika do uchwały Rady Powiatu w L. z 21 stycznia 1999 r. (...), zatytułowanego "Zasady wypłacania diet radnym Rady Powiatu". Ustalenie w par. 1 ust. 2 wskazanej uchwały (...) Rady Powiatu w L. miesięcznego ryczałtu /zwrotu kosztów/ na "jazdy lokalne" nie znajduje zatem oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Skargę na uchwałę, w terminie ustawowym, złożył Powiat L., reprezentowany przez Zarząd Powiatu. Skarżący wnosi o uchylenie kwestionowanej uchwały w całości. Na uzasadnienie wskazano, że - zdaniem skarżącego - z przedmiotową uchwałą nie można się zgodzić. Rada Powiatu w L. podejmując uchwałę, na mocy której przyznała Przewodniczącemu Rady miesięczny ryczałt /zwrot kosztów/ na jazdy lokalne w liczbie 300 kilometrów, miała na względzie treść art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r., o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578/, który upoważnia radę do ustalenia zasad określających wypłatę diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Ustawa o samorządzie powiatowym w powołanym artykule wprowadziła ograniczenia dla rady, lecz w zakresie ustanowienia dla ministra właściwego do spraw administracji publicznej uprawnienia do ustalenia maksymalnej wysokości diet, nie wprowadziła natomiast żadnych ograniczeń w zakresie ustalenia zasad zwrotu kosztów podróży służbowych radnym. A zatem, ustalenie ryczałtu /zwrotu kosztów/ na jazdy lokalne dla przewodniczącego rady mieści się w granicach kompetencji rady powiatu określonych ustawą. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że ustalenie ryczałtu nie jest tożsame z pojęciem zwrotu kosztów podróży, bowiem z uchwały nie wynika, że ryczałt płatny jest z góry, nie można również zakładać, że przyznany ryczałt nie będzie miał pokrycia w faktycznej liczbie odbytych podróży służbowych. Rola przewodniczącego rady nie ogranicza się, jak to błędnie interpretuje Kolegium, wyłącznie do organizowania pracy rady oraz prowadzenia obrad rady. Słowa "wyłącznie" nie należy w rozumieniu treści art. 14 ust. 3 tłumaczyć jako "jedynie i nic ponadto". Przepis art. 14 ust. 3 ustawy ma bowiem dwa zdania i dopiero ich łączne czytanie, zdaniem skarżącego, pozwala na właściwą interpretację, a mianowicie, że do przewodniczącego rady należy organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad, przy czym nie może tych czynności wykonywać dowolnie wybrany czy wskazany radny i tylko w przypadku nieobecności przewodniczącego, jego zadania wykonuje wiceprzewodniczący. Pod pojęciem organizowania pracy rady mieści się wiele czynności, które musi wykonywać przewodniczący rady, aby rada funkcjonowała w sposób prawidłowy i wypełniała swoje ustawowe zadania. Zwołanie sesji i przewodniczenie na nich wiąże się z koniecznością wcześniejszego zapoznania się z materiałami, sprawdzenia ich i zaopiniowania zgodnie z wymogami statutu i przepisami ustawy. Po sesji przewodniczący zobowiązany jest do przeczytania, sprawdzenia i podpisania protokołu oraz wszystkich podjętych na danej sesji uchwał. Przewodniczący uczestniczy w posiedzeniach zarządu powiatu oraz poszczególnych komisjach rady, a z racji swojej funkcji częściej od innych radnych pełni dyżury, podczas których przyjmuje mieszkańców powiatu w sprawie skarg i wniosków związanych z funkcjonowaniem wszelkich instytucji podporządkowanych i nie podporządkowanych samorządowi powiatowemu. Ponadto, przewodniczący rady uczestniczy w różnego rodzaju zebraniach, posiedzeniach i uroczystościach. Licznie napływająca do rady korespondencja wymaga przejrzenia przez przewodniczącego i udzielenia na nią odpowiedzi, co wiąże się oczywiście z częstymi przyjazdami do starostwa. Nie można zatem funkcji i obowiązków przewodniczącego rady powiatu rozumieć w sposób ograniczony, sprowadzający się wyłącznie do zwoływania posiedzeń rady i przewodniczenia na nich. Nie można też uznać, jak uczyniło to Kolegium, że dieta przewodniczącego obejmuje zwrot wydatków ponoszonych przez niego w związku z pełnieniem funkcji przewodniczącego, bowiem dieta jest wynagrodzeniem z tytułu pełnienia szczególnych funkcji - funkcji radnego, posła czy senatora. W jakimś sensie dieta rekompensuje koszty wypełniania społecznej funkcji radnego, np. zwrot utraconych zarobków, lecz nie taka jest jej wyłączna rola. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła ojej oddalenie. Zdaniem Kolegium, przysługująca radnemu /przewodniczącemu rady/ dieta stanowi rekompensatę między innymi utraconego zarobku w związku z nieobecnością w pracy z tytułu udziału w pracach organów powiatu, a także innych kosztów z tym związanych, np. dojście czy też dojazd do siedziby tych organów. Dojazd do siedziby organów lub na spotkania z wyborcami czy też udział w różnego rodzaju zebraniach, o których mowa w skardze, nie może mieć charakteru podróży służbowej, bowiem mieści się w ramach wykonywania mandatu radnego i z tego tytułu radny /przewodniczący/ otrzymuje diety. Dlatego też ustawodawca przeciwstawił pojęcie "dieta" pojęciu "zwrot kosztów podróży służbowej". Wprawdzie z przepisów ustawy o samorządzie powiatowym nie wynika, co należy rozumieć pod pojęciem podróży służbowej radnego, to jednak mając na względzie zasadę jedności systemu prawa, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej - opierając się na przepisach rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 1 czerwca 1998 r. w sprawie zasad ustalania oraz wysokości należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju /Dz.U. nr 69 poz. 454/ - stoi na stanowisku, iż podróżą służbową jest wykonywanie zadań na podstawie polecenia wyjazdu służbowego poza miejscowość, w której mają siedzibę organy samorządu. Natomiast zwrot kosztów podróży służbowych dokonywany jest w wysokości kosztów rzeczywiście poniesionych, których ostateczne rozliczenie następuje każdorazowo po odbyciu takiej podróży. Nie jest więc podróżą służbową dojazd radnego do siedziby starostwa ani dojazd na różnego rodzaju spotkania radnego z wyborcami. Koszt tych dojazdów, jak wskazano wyżej, obejmuje dieta. W świetle powyższego, ustalenie przez Radę Powiatu dla Przewodniczącego ryczałtu /zwrotu kosztów/ na jazdy lokalne jest sprzeczne z art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym i w związku z tym Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. wnosi o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istotą sporu, wymagającą jednoznacznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, jest okoliczność, czy w świetle obowiązujących w dacie wydania uchwały (...) z 29 kwietnia 1999 r. przez Radę Powiatu w L. przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, prawnie dopuszczalne i niesprzeczne ze wskazanym aktem pozostaje przyznanie Przewodniczącemu Rady Powiatu miesięcznego ryczałtu na jazdy lokalne, co stanowi przedmiot uchwały zakwestionowanej przez organ nadzoru. Zdaniem Sądu, prawidłowe było uchylenie uchwały we wskazanym zakresie, co w konsekwencji skutkuje oddalenie skargi. Jako podstawę prawną przyznania Przewodniczącemu Rady miesięcznego ryczałtu na jazdy lokalne uchwała przywołuje treść przepisu art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. W myśli wskazanego przepisu, na zasadach ustalonych przez radę powiatu, z zastrzeżeniem ust. 5, radnemu /pozostaje nim także przewodniczący rady/ przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Rada powiatu przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. W tym miejscu można także dodać, że trafność rozumowania Regionalnej Izby Obrachunkowej, zaprezentowanego w kwestionowanej uchwale, wynika także z późniejszych /dodanych przez art. 24 lit. "d" ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagrodzeniach osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi - Dz.U. nr 26 poz. 306/ unormowań prawnych, a w szczególności z art. 5b, według którego minister właściwy do spraw administracji publicznej określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, uwzględniając celowość zwrotu rzeczywiście poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem mandatu oraz ułatwienie dokonywania rozliczeń. Powyższe postanowienia wskazują, że ustalenie "ryczałtu" nie może być uznane za równoważne ze sformułowaniem "zwrot kosztów", których to pojęć używa zamiennie autor uchylonego par. 1 ust. 2 uchwały (...). W konsekwencji należy także podzielić pogląd zaprezentowany przez organ nadzoru, że skoro ustawodawca w ustawie ustrojowej zawarł postanowienie o zwrocie kosztów podróży, to nie można takiego unormowania utożsamiać z możliwością ryczałtowego rozliczenia tychże, do czego dąży zakwestionowane postanowienie. Ryczałt jest to w istocie jedynie pewna pula środków pieniężnych, w ramach której gospodaruje samodzielnie podmiot, któremu została przyznana. Natomiast przy zwrocie kosztów podróży organ decyduje, czy takiego zwrotu /po wydatkowaniu środków/ dokonać, w jakim zakresie i czy odbycie podróży było uzasadnione w świetle powierzonych radnemu obowiązków. Podsumowując, należy zauważyć, że Regionalna Izba Obrachunkowa prawidłowo uznała sprzeczność z prawem części uchwały organu powiatu, co skutkowało stwierdzenie, że jest ona nieważna, w trybie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Z powyższych względów skarga podlega oddaleniu, w myśl art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.