II SA/Wr 943/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi L. M. i T. M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nakazania rozbiórki loggii oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie administracyjne "w sprawie nakazania rozbiórki loggii przynależnej do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] [...] w W. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. – Prawo budowlane". W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] r. znak [...] Prezydent Miasta W. udzielił W. P. oraz D. i E. K. – ówczesnym właścicielom lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...] , położonych na I piętrze w budynku mieszkalnym przy ul. [...] [...] w W., pozwolenia na budowę dwóch loggii. Ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda D. stwierdził nieważność powyższej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 ówcześnie obowiązującej ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane, to jest bez zgody T. M.– jednego ze współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] [...] w W. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta W. przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie w., według właściwości, wniosek T. M. i L. M. z dnia [...] r., zawierający m.in. żądanie nakazania rozbiórki przedmiotowych loggii na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z powyższym pismami z dnia [...] r. organ zawiadomił o wszczęciu na wniosek skarżących postępowań administracyjnych w sprawie nakazania rozbiórki loggii przynależnej do lokalu mieszkalnego nr [...] oraz do lokalu nr [...] przy ul. [...] [...] w W. W dniu [...] r. dokonano oględzin przedmiotowych loggii, a pismem z dnia [...] r. organ I instancji zawiadomił strony postępowań o zamiarze podjęcia rozstrzygnięć w powyższych sprawach. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wywiódł, że fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę w każdym przypadku obliguje organ nadzoru budowlanego do podjęcia postępowania naprawczego z art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, lecz wyłącznie na podstawie art. 50 i 51 tej ustawy. Skoro zatem brak jest podstaw prawnych do nakazania rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, postępowanie wszczęte na wniosek skarżących należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Jednocześnie organ poinformował, że podejmie z urzędu postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane. Zaznaczył przy tym, że w postępowaniu prowadzonym w tym trybie orzeka się wyłącznie o prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod względem techniczno-budowlanym i nie bada się, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Spory na tym tle mają charakter cywilnoprawny i mogą być wyłącznie rozstrzygane przez sądy powszechne. W odwołaniu złożonym od powyższej decyzji skarżący T. M. i L. M. wywodzili, iż nie sposób twierdzić, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, a spór ma charakter cywilnoprawny, gdyż obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest wszczęcie procedury mającej na celu usunięcie skutków "samowoli budowlanej" bądź przez nakazanie usunięcia "samowoli", bądź przez wszczęcie postępowania "legalizacyjnego". Zdaniem skarżących, z wnioskiem o wszczęcie postępowania legalizacyjnego mogą wystąpić wyłącznie wszyscy współwłaściciele, gdyż jest to czynność przekraczająca zwykły zarząd nieruchomością. W żadnym jednak przypadku "nie można za organem I instancji przyjąć poglądu o bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie". Pismem z dnia [...]r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. zawiadomił strony, w tym skarżących L. M. i T.M., o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykonanej loggii przynależnej do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] [...] w W. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu odwołania skarżących, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zasadność umorzenia przedmiotowego postępowania nie budzi w jego ocenie żadnych wątpliwości, jednakże przesłanka do wydania takiego rozstrzygnięcia jest inna od wskazanej przez organ I instancji. Zdaniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, okolicznością uzasadniającą konieczność umorzenia postępowania jest fakt braku jakichkolwiek podstaw prawnych do rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego co do wniosku strony o rozbiórkę obiektu lub jego części, niezależnie od wskazanej przez stronę podstawy do rozbiórki. Zakres działania organu nadzoru budowlanego został bowiem określony w art. 83 Prawa budowlanego i z przepisu tego wynika, że przedmiotem, co do którego może rozstrzygać organ nadzoru budowlanego, są roboty budowlane wykonane w określony sposób (w określonych okolicznościach, np. samowolnie), a nie wniosek złożony przez stronę postępowania domagającą się konkretnego rozstrzygnięcia. W niniejszym przypadku postępowanie zainicjowane przez T.M. i L. M. było więc od samego początku bezprzedmiotowe. Organ II instancji wyjaśnił, że charakter zadań nałożonych przez ustawodawcę na organ nadzoru budowlanego (funkcje policyjne) wskazuje, iż w przeważających przypadkach działa on z urzędu. Do tych przypadków należą roboty budowlane, wykonane w sposób, który przepis ustawy Prawo budowlane wiąże z możliwością wydania na jego podstawie rozstrzygnięcia i w takich sytuacjach żądanie strony stanowi jedynie impuls do prowadzenia postępowania z urzędu. Posiadając bowiem wiedzę o fakcie wykonania w określonych okolicznościach robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do podjęcia przewidzianych prawem działań, nie mogąc być ograniczony żądaniem strony i powołaną przez nią podstawą prawną. Na powyższą decyzję T. M. i L. M. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] r. udzielił pozwolenia na budowę loggii na częściach wspólnych budynku stanowiącego współwłasność T. i L. M. Decyzją z dnia[...]r. Wojewoda D. stwierdził nieważność powyższej decyzji jako naruszającej rażąco prawo poprzez brak zgody wszystkich współwłaścicieli na przedmiotowe zamierzenie budowlane. Wywodząc, że wobec wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego loggie stanowią swoistą formę samowoli budowlanej, pismem z dnia [...]r. skarżący złożyli wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżących, organy orzekające w obu instancjach popełniły błąd logiczny, bowiem przyjęły że przedmiotem sprawy administracyjnej wszczętej na skutek pisma z dnia 14 stycznia 2011 r. jest orzeczenie o żądaniu strony, a nie załatwienie sprawy administracyjnej, której przedmiotem jest stan powstały w wyniku stwierdzenia nieważności pozwolenia budowlanego w oparciu o przepisy prawa materialnego, w tym o powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Podkreślając, że orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na szczególne znaczenie odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony, skarżący podnieśli, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stwierdzając, iż skarżący mają w niniejszej sprawie przymiot strony, T. M. i L. M. wywiedli, że w związku z ich pismem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest stan powstały w wyniku stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, a nie żądanie strony, i nie o żądaniu tym organy winny orzekać. Zaznaczywszy, że organ nie jest związany wskazaną przez stronę podstawą prawną, skarżący podnieśli, że w piśmie z dnia 14 stycznia 2011 r. zawarte były trzy wnioski. Jeden z nich dotyczył "ewidentnej samowoli budowlanej polegającej na zaadaptowaniu na cele mieszkalne przez Państwa K. części strychu i tylko tej części żądania dotyczyła ta część uzasadnienia w której skarżący powołali się na art. 48 ustawy Prawo budowlane". W zakresie loggii skarżący "powołali jedynie okoliczność, że pozwolenie budowlane na podstawie którego została zbudowana loggia zostało decyzją wojewody D.z dnia [...]r. wyeliminowane z obrotu prawnego". T. M. i L.M. oświadczyli, że oczekują, iż po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zostanie nałożony decyzją obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, gdyż budowa loggii została wykonana bez ich zgody jako współwłaścicieli budynku. Zaznaczyli ponadto, iż pozostają na stanowisku, że do zalegalizowania robót budowlanych konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Kwestię sporną w tej sprawie stanowi umorzenie postępowania w sprawie nakazania rozbiórki loggii przynależnej do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] [...] w W., wszczętego na wniosek L. M. i T. M. W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest to, że w odniesieniu do loggii przynależnej do lokalu nr[...]w budynku mieszkalnym przy ul. [...] [...] w W.zostały wszczęte dwa odrębne postępowania administracyjne prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. Jedno z nich wszczęto na wniosek L. M. i T. M., a drugie z urzędu. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) stanowi, iż do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 44 ust. 1, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jak trafnie wskazał D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w motywach swojego rozstrzygnięcia, okolicznością uzasadniającą konieczność umorzenia postępowania w sprawie wszczętej na wniosek L. M. i T. M. jest fakt braku podstaw prawnych do rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego co do wniosku strony o rozbiórkę obiektu lub jego części, niezależnie od wskazanej przez stronę podstawy do rozbiórki. Zakres działania organu nadzoru budowlanego został bowiem określony w art. 83 Prawa budowlanego i z przepisu tego wynika, że przedmiotem, co do którego może rozstrzygać organ nadzoru budowlanego, są roboty budowlane wykonane w określony sposób (w określonych okolicznościach, np. samowolnie), a nie wniosek złożony przez stronę postępowania domagającą się konkretnego rozstrzygnięcia. W niniejszym przypadku postępowanie zainicjowane przez T. M. i L. M. było więc od samego początku bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy prawidłowo przy tym zaznaczył, że charakter zadań nałożonych przez ustawodawcę na organ nadzoru budowlanego (funkcje policyjne) wskazuje, iż w przeważających przypadkach działa on z urzędu. Do tych przypadków należą roboty budowlane, wykonane w sposób, który przepis ustawy Prawo budowlane wiąże z możliwością wydania na jego podstawie rozstrzygnięcia i w takich sytuacjach żądanie strony stanowi jedynie impuls do prowadzenia postępowania z urzędu. Posiadając bowiem wiedzę o fakcie wykonania w określonych okolicznościach robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do podjęcia przewidzianych prawem działań, nie mogąc być ograniczony żądaniem strony i powołaną przez nią podstawą prawną. W sytuacji, gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. powziął wiadomość o wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej loggii, powinien był z urzędu wszcząć postępowanie w tej sprawie, co ostatecznie też uczynił, zawiadamiając o tym fakcie strony pismem z dnia [...] r. ([...] ). Skoro zatem w chwili orzekania przez organ II instancji przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w powiecie w. toczyło się już podjęte z urzędu postępowanie w sprawie loggii przynależnej do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] [...] w W., to wszelkie argumenty odnoszące się do tej inwestycji nie podlegały rozpatrzeniu w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek skarżących w przedmiocie nakazania rozbiórki tej loggii. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest wyłącznie zgodność z prawem umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek skarżących w przedmiocie nakazania rozbiórki loggii przynależnej do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] [...] w W., nie zaś to, jak w ogóle należy załatwić sprawę administracyjną, której przedmiotem jest stan powstały w wyniku stwierdzenia nieważności pozwolenia budowlanego dotyczącego przedmiotowej loggii. Zauważyć wypada, że jednocześnie nie mogą być prowadzone dwa odrębne postępowania co do istoty w tym samym przedmiocie i to z nich, które zostało wszczęte nieprawidłowo, podlega umorzeniu. Podkreślić przy tym należy, że fakt umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nakazania rozbiórki loggii wszczętego na wniosek skarżących nie przesądza o wyniku postępowania dotyczącego tej loggii wszczętego z urzędu. To, że kwestie związane z jej wybudowaniem nie zostały w niniejszym postępowaniu rozpatrzone nie oznacza, że nie zostaną one w ogóle rozstrzygnięte, ponieważ załatwienie podjęte w tej sprawie nie jest merytoryczne, lecz procesowe. Merytoryczne rozstrzygnięcie wszelkich kwestii związanych z wybudowaną loggią nastąpi w postępowaniu podjętym z urzędu w sprawie loggii przynależnej do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] [...] w W. Wbrew obawom skarżących, dojdzie zatem do załatwienia sprawy administracyjnej, której przedmiotem jest stan powstały w wyniku stwierdzenia nieważności pozwolenia budowlanego, jednak nastąpi to w postępowaniu wszczętym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z urzędu, a nie na wniosek skarżących. Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.