II SA/Wr 95/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek – (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 maja 2009r. sprawy ze skargi A. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę Postanowieniem z dnia [...], (Nr[...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. G. nakazał A. N. sporządzenie i przedłożenie ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego pomieszczenia kotłowni, zlokalizowanej w piwnicy w budynku nr [...] na osiedlu A. w K. G., na działce nr [...] ze wskazaniem prac niezbędnych do wykonania w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w terminie do[...] W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu [...] na wniosek Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej A. [...] w K. G., zostało wszczęte postępowania administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego pomieszczenia kotłowni, zlokalizowanej w piwnicy w budynku nr [...] na osiedlu A. w K. G., na działce nr [...] użytkowanej przez A. N. W niniejszej sprawie przeprowadzono w dniu [...] dowód z oględzin pomieszczenia kotłowni i wydano stosowne postanowienie w przedmiocie nałożenia na stronę określonych obowiązków. Jednakże postanowienie organu pierwszej instancji zostało uchylone postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z uwagi na naruszenie przepisów proceduralnych. W konsekwencji powyższego orzeczenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. G. umorzył postępowanie z uwagi na fakt, iż S. M. spółka z .o. o. nie posiadała legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Budynek mieszkalny, w którego piwnicy znajduje się kotłownia będąca własnością i w użytkowaniu A. N. położony jest na Osiedlu A. [...] w K. G. należy do S. M. Ze sporządzonego przez organ I instancji protokołu wynika, że w pomieszczeniu kotłowni znajduje się piec na paliwo stałe o mocy poniżej 25 kW, z którego wyprowadzona jest instalacja grzewcza do mieszkania A. N. Do kotłowni prowadzą drzwi drewniane obite blachą o wymiarach 165x60 cm. W pomieszczeniu kotłowni, której wysokość wynosi 2, 25m, brak jest wentylacji, nie stwierdzono także aby rury zasilające c.o. przechodziły przez komin. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny organ I instancji uznał, iż zachodzi potrzeba sporządzenia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego pomieszczenia kotłowni, stosownie do postanowień art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. ). W ocenie organu pierwszoinstancyjnego ekspertyza pozwoli na stwierdzenie czy obecny stan techniczny kotłowni nie stanowi zagrożenia dla samego użytkownika jak i mieszkańców budynku. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył A. N. W uzasadnieniu podniósł, że od 1973r., tj. od chwili instalacji centralnego ogrzewania, piec c.o. usytuowany był w piwnicy, rury do mieszkania przeprowadzone były przez łazienkę lokalu nr [...], a prace powyższe poprzedzone zostały uzyskaniem wymaganej zgody. Do chwili obecnej zachowały się jedynie 2 dokumenty, które zostały dołączone do zażalenia. Pozostała cześć dokumentacji - jak podniósł żalący się - została zagubiona w trakcie częstych rewizji, przeprowadzanych w lokalu zamieszkałym przez żalącego, w okresie stanu wojennego. A. N. zauważył nadto, że niezrozumiałym jest określenie pomieszczenia, w którym znajduje się piec c.o., mianem kotłowni pomimo braku zmian, skoro przy wykupie mieszkania to samo pomieszczenie określano jako dwie piwnice. W dalszej części uzasadnienia wnoszący zażalenie podkreślił, że: "zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 KPA w związku z art. 77 KPA, prowadzenie postępowania jak i związany z tym ciężar udowodnienia jakiejś okoliczności spoczywa na organie", co oznacza, że żalący winien wskazać jedynie na przyczynę nieposiadania wymaganej przez organ dokumentacji. A. N. podniósł, że niezrozumiały jest brak dokumentacji będącej w posiadaniu zarządcy. W uzasadnieniu zwrócił także uwagę, na okoliczność, że w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego toczy się postępowanie dotyczące zabudowy korytarza, a od 2002r. nie otrzymał konkretnej odpowiedzi odnośnie włazu na dach i zasad wykupu części wspólnej korytarza – w [...] klatce schodowej budynku nr [...] w A. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] (Nr [...]) uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie określającym termin wykonania nałożonych obowiązków i ustalił nowy termin ich wykonania do dnia [...]., w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podniesiono, że organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co w konsekwencji pozwoli na podjęcie właściwego w sprawie rozstrzygnięcia. Środkiem mającym umożliwić prawidłowe postępowanie organowi administracyjnemu jest m.in. postanowienie wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z przytoczonym wyżej przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego lub robót budowlanych w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego mogą nałożyć w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego w tym przede wszystkim inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych i ekspertyz. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że w świetle materiału dowodowego zebranego w sprawie przez organ I instancji, w tym przede wszystkim w świetle protokołu z przeprowadzonych w dniu [...] oględzin przedmiotowego pomieszczenia, w trakcie których stwierdzono brak odpowiedniej wentylacji w pomieszczeniu kotłowni, stan techniczny tegoż pomieszczenia może budzić uzasadnione wątpliwości. W związku z powyższymi ustaleniami postanowienie organu I instancji mające uzasadnienie w przepisie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego było, zdaniem organu odwoławczego, prawidłowe. Żądana ekspertyza pozwoli bowiem bezsprzecznie stwierdzić czy obecny stan techniczny kotłowni nie stanowi zagrożenia dla samego użytkownika jak i mieszkańców budynku. Postanowienie drugoinstancyjne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zaskarżył A. N., podnosząc, iż jest ono krzywdzące. W uzasadnieniu powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu, nadto strona skarżąca wskazała, że od chwili instalacji pieca c.o. nie były przeprowadzane żadne prace budowlane, z wyjątkiem ścianki uniemożliwiającej dzieciom dostęp do pieca, która to została wykonana na polecenie A. Zdaniem A. N. "wszystkie wnioski są wszczynane przez B. K. – radną Miasta K. G.", z którą skarżący mieszka w jednym bloku i która wykupiła "wg. skarżącego nieprawnie część korytarza i zamknęła wejście na dach". W tej kwestii toczy się postępowanie od 8 lat, w tym postępowanie sądowe o sygn. akt [...]. Nadto, skarżący odniósł się do postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., w którym to A. N. odmówił podpisania protokołu w dniu [...] Odmowa ta – jak podkreślił skarżący - nastąpiła, z tego względu, że nie ujęto w protokole oświadczenia przedstawiciela S. M., w którym to zakomunikowano, że jeżeli skarżący nie będzie domagał się otwarcia wejścia na dach, to również sprawa związana ze stanem technicznym pieca c.o. zostanie umorzona. W ocenie strony skarżącej umorzone postępowanie z dnia [...] i [...]. potwierdziło jednoznacznie, że ustawienie pieca w piwnicy nie jest samowolne. Ponadto, A. N. podkreślił, że w piwnicy znajduje się 7 otworów wentylacyjnych z których ponad połowa jest nieużywana, a piec o gabarytach zewnętrznych 31cm x 34cm x 70cm podłączony jest do otworu kominowego o wysokości komina ponad 10m. Przy udzielaniu zezwolenia na zamontowanie w 1973r. pieca c.o. była nadto "przeprowadzona ekspertyza z udziałem technika A. i przedstawiciela (kierownika BHP) M.". W ocenie skarżącego opinia spółki kominiarskiej jest stronnicza, bo zrobiona została na wniosek S. M. i nic nie wspomina o drugim wejściu na dach. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje. Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, do stwierdzenia nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 151 powyższej ustawy, w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Mając na uwadze powyżej wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie mogą być kwestionowane i z tego też względu skarga nie może być uwzględniona. Stosownie do postanowień art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyzy. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Sąd rozpoznający niniejszą skargę zgodził się z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2007 r., (sygn. akt VIISA/Wa 2440/06), w którym tenże sąd zauważył, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania, przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Przesłanką zastosowania cytowanego przepisu jest istnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego - organ jest więc uprawniony do wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w każdym przypadku, gdy poweźmie wątpliwości w tym zakresie. Krąg osób obowiązanych do przedstawienia powyższej dokumentacji został określony w art. 81c ust. 1 powyższej ustawy i odnosi się do uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Nadto uprawnienie organów administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego zostało ograniczone tylko do żądania dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Oznacza to, że na jego podstawie organ administracji budowlanej nie może nałożyć obowiązku złożenia przez stronę innych dokumentów, które nie są ekspertyzami czy ocenami technicznymi. Nadto wskazać należy, że ustawodawca nie zakreślił ani terminu minimalnego, ani maksymalnego, którym to związany byłby organ administracji architektoniczno – budowlanej wyznaczając termin do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 81c ust. 1 powyższej ustawy. Oznacza to więc, że właściwy organ korzysta ze swoistej dowolności w tej kwestii. Winien mieć jednak na uwadze zakres przedmiotowy objęty ekspertyzą. Celem niniejszej regulacji prawnej jest ustalenie, że rozwiązania przyjęte w projektach budowlanych, a także przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymaniu obiektów budowlanych spełniają warunki bezpieczeństwa ludzi i mienia, co pośrednio można wywieźć z postanowień art. 81 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane. W ocenie sądu kwestionowane orzeczenie, jak i poprzedzające je orzeczenie I instancji jest zgodne z regulacjami normatywnymi zawartymi w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Przede wszystkim należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., że w świetle protokołu z oględzin pomieszczenia użytkowanego przez A. N. przeprowadzonych w dniu [...] stan techniczny niniejszego pomieszczenia może budzić uzasadnione wątpliwości, a to z uwagi na brak odpowiedniej wentylacji. Żądana ekspertyza pozwoli zatem bezsprzecznie stwierdzić, czy obecny stan techniczny kotłowni nie stanowi zagrożenia tak dla użytkownika jak i dla innych mieszkańców budynku. Nie sposób zgodzić się z podniesionym przez skarżącego argumentem, iż fakt uzyskania wszystkich wymaganych zezwoleń przy instalacji pieca centralnego ogrzewania w 1973r., oznacza, że pomieszczenie, w którym zlokalizowany jest piec spełnia nadal warunki techniczne. Celem bowiem tej regulacji jest stwierdzenie, że stan techniczny aktualnie spełnia wymogi bezpieczeństwa użytkownika i innych mieszkańców. Bez wątpienia środkiem pozwalającym na jednoznaczne stwierdzenie, że niniejsze pomieszczenia spełnia powyższe wymogi jest przedstawienie ekspertyzy technicznej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 lutego 2008r. (sygn. akt IISA/Sz 1184/07), w którym tenże Sąd zauważył, że postanowienie, wydane w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 ustawy ma charakter dowodowy, co oznacza, że działania organu w tym trybie zmierzają do wyjaśnienia kwestii technicznych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy. Konsekwencją niedostarczenia w wyznaczonym terminie przez stronę ocen lub ekspertyz określonych w ostatecznym postanowieniu jest uprawnienie do zlecenia przez organ wykonania tych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia (art. 81c ust. 4 ustawy). Konkludując, sąd nie miał wątpliwości, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki skutkujące uchyleniem kwestionowanego postanowienia. Przede wszystkim zważyć należy, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z normami prawnomaterialnymi, w tym przede wszystkim z postanowieniami art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Ponadto w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne tak w pierwszej instancji, jak i postępowanie drugoinstancyjne nie było prowadzone w sposób uchybiający przepisom procedury, które to uchybienia w konsekwencji mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, stosownie do postanowień art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.