II SA/Wr 955/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Janowska– spr. Sędziowie: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant : Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2004 roku sprawy ze skargi H. i I. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...], nr [...] z dnia [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz H. i I. K. kwotę 10 (dziesięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 12.03.2001 r. wstrzymano roboty budowlane prowadzone przez L. i W. P. w lokalu mieszkalnym w K. przy ul. [...] w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Postanowienie to zostało wydane w wyniku oględzin dokonanych na nieruchomości. W wyniku oględzin stwierdzono, że w części pokoju wykonano kotłownie c.o. na paliwo stałe, ponadto wybudowano komin dla kotłowni, wykuto drzwi w ścianie wewnętrznej i ścianie zewnętrznej w celu dostępu do wydzielonego pomieszczenie powietrza. Roboty instalacyjne zostały wykonane w 90 %, do wykonania pozostało zadaszenie przy drzwiach wejściowych do kotłowni. Roboty wykonano w miesiącu grudniu 2000 r. Inwestorzy posiadali decyzję [...] z dnia 29.11.2000 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji budynku mieszkalnego ze zmianą wejścia do budynku oraz pisemna zgodę współwłaścicieli budynku, w Starostwie Powiatowym w O. złożyli wniosek o pozwolenie na modernizację budynku – nie posiadali decyzji - pozwolenie budowlane. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 25.04.2001 r. wydana w oparciu o art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 106 poz. 1126 z późn. zm) nałożono na L. i W. P. obowiązek dostarczenia do dnia 31.07.2001 r. ekspertyzy technicznej wydzielonego pomieszczenia i wybudowanego komina oraz innych samowolnie wykonanych robót w lokalu mieszkalnym w K. w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i wydania przez właściwy organ decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w oparciu o art. 51 ust.1a pkt 2 prawa budowlanego. Odwołanie od decyzji organu nadzoru budowlanego I instancji z 25.04.200 r. złożyli I. i H. K. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 31.07.2001 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z 25.04.2001 r w części dotyczącej wykonania obowiązku dostarczenia ekspertyzy i wyznaczył nowy termin jej przedłożenia do dnia 28.09.2001 r. W decyzji tej organ odwoławczy stwierdził, że wykonane przez inwestorów roboty budowlane stanowiły samowolę budowlaną. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wywodził, że zgodnie z art. 28 prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a takiej inwestorzy nie mieli. Organ nadzoru budowlanego po stwierdzeniu zaistnienia samowoli budowlanej obowiązany jest doprowadzić do likwidacji skutków tej samowoli , w ramach tego postępowania organ ten wydaje nakaz rozbiórki wybudowanego obiektu , w innych przypadkach, gdy samowola budowlana dotyczy wykonania robót budowlanych w istniejącym obiekcie – organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wstrzymać samowolnie wykonane roboty budowlane - art. 50 prawa budowlanego, oraz po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, na podstawie art. 51 ust.1 prawa budowlanego wydać stosowną decyzję. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że niemożliwe jest doprowadzenie wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wówczas na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 organ nadzoru budowlanego, wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót lub rozbiórkę obiektu lub jego części bądź orzeka o nałożeniu na sprawcę samowoli budowlanej obowiązku wykonania określonych czynności w celu uzyskania pozwolenia na wznowienie robót. W ocenie organu odwoławczego możliwe było doprowadzenie samowolnie wykonanych robót przez L. i W. P. do stanu zgodnego z prawem, stąd decyzja o nałożeniu na sprawców samowoli wykonania określonych obowiązków przez organ I instancji była słuszna – wyznaczono jedynie nowy termin – wykonania tego obowiązku na dzień 28.09.2001 r. O dalszych losach inwestycji, jak wskazał organ odwoławczy prowadzonej przez inwestorów zdecyduje organ I instancji w zależności od oceny dostarczonych dokumentów. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15.10.2001 r nakazano małżonkom P. zaniechania dalszych robot prowadzonych jako modernizacja lokalu mieszkalnego w K., ponieważ inwestorzy zamiast wykonania obowiązków wynikających z decyzji przedłożyli dokumentację zawierającą ocenę techniczną robót wydzielenia pomieszczenie kotłowni i wybudowania komina oraz przyłącza wody jak i wykonania kanalizacji wewnętrznej dla ścieków. W ocenie organu, ocena techniczna robót nie jest równoznacznym dokumentem - ekspertyza techniczna - wobec czego należy uznać, że nakaz decyzji z dnia 25.04.2001 r nie został wykonany. Oznacza to w konsekwencji, że organ nakazał w drodze decyzji zaniechanie dalszych robot bądź rozbiórkę obiektu lub jego części - na podstawie art. 51 ust. 2 prawa bud. Od decyzji tej odwołanie wnieśli L .i W. P. wnosząc o umożliwienie usunięcia usterek oraz dokończenie wykonanych robót, podnosząc, że ich zdaniem opinia techniczna jest wystarczająca. Decyzją z dnia 14.12.2001 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w O. uchylono zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na nieprawidłowe wykonanie przedmiotowych robót, a to z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 15.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 nr 15 poz. 140) – zatem nie mogą być użytkowane, a wydanie decyzji o zaniechaniu dalszych robót powoduje, że wadliwe wykonanie pozostanie w użytkowaniu, oraz wobec uznania , że obowiązek przedłożenie ekspertyzy technicznej nie został wykonany przez inwestorów. W wyniku ponownego przeanalizowania akt sprawy oraz biorąc pod uwagę uzasadnienia zawarte w decyzjach organu odwoławczego z dnia 31.07.2001 i 15.10.2001 r. - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] nr [...] nakazał L. i W. P. rozbiórkę części lokalu nr [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym w K. ul. [...] poprzez: -rozebranie komina do poziomu krokwi dachowych - rozbiórkę drzwi wraz z ościeżnicą drewnianą - rozbiórkę podłączenia kotła do przewodu dymowego - rozbiórkę drzwi zewnętrznych. Jako podstawę prawną swojej decyzji organ I instancji wskazał art. 51 ust 2 ustawy Prawo budowlane – zgodnie z cyt, przepisem w razie niewykonania obowiązków o których mowa w cyt. wyżej art. 51 ust. 1 pkt 2 właściwy organ nakazuje w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli L. i W. P., zarzucając, że wykonanie nakazu rozbiórki pozbawi ich możliwości mieszkania w lokalu, nadto podnieśli, iż nakaz ten uniemożliwia im usunięcie usterek w wykonanych robotach modernizacyjnych. Odwołujący dołączyli jednocześnie do odwołania orzeczenie techniczne opracowane przez rzeczoznawcę budowlanego z listy Wojewody [...] inż. A. Z. Organ odwoławczy decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego, w przypadku wykonania robot budowlanych bez wymaganego pozwolenia organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wydać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu (art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego) lub nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności (art. 51 ust. 1 pkt 2). Niewykonanie obowiązków w terminie oznaczonym w decyzji powoduje konieczność wydania decyzji o zaniechaniu dalszych robot bądź rozbiórce obiektu – zatem wydana przez organ I instancji decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami , przy czym podstawę prawną takiej decyzji powinien stanowić art. 51 ust. 2 prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego nie można uznać za wykonanie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, złożenie w dniu 28.01.2001 r. oceny stanu technicznego robót, natomiast przedłożone do odwołania orzeczenie techniczne zostało złożone w dniu 13.02.2002 r., a wiec z uchybieniem terminu wskazanego w decyzji, co tym samym oznacza niewykonanie obowiązku nałożonego przez organ nadzoru budowlanego I instancji. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego O. z dnia [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli I. i H. K. wnosząc o uchylenie wszystkich decyzji w postępowaniu administracyjnym dotyczącym samowoli budowlanej dokonanej przez L. i W. P. w lokalu mieszkalnym stanowiącym ich własność, a także na częściach wspólnych nieruchomości w K. przy ul. [...] i doprowadzenie do wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji nakazującej L. i W. P. nakazanie rozbiórki samowolnie wykonanych robót. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji. Argumentował, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i zawiera wady, które nie mogą zostać wyeliminowanie bez jej uchylenia. Zdaniem organu odwoławczego dokumentacja wykonana przez rzeczoznawcę budowlanego i dołączona przez L. i W. P. do odwołania od decyzji z dnia [...], winna zostać uznana za wykonanie decyzji nakazowej. W ocenie organu, samo przekroczenie terminu wykonania obowiązku a także nieprawidłowe określenie nazwy tego opracowania nie może świadczyć, że strona nie wykonała obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 25.04.2001 r. wydanej na podstawie art. 51 ust 1a prawa budowlanego. Inwestorzy nałożony na nich obowiązek wykonali mimo, że po terminie określonym w decyzji organu pierwszej instancji, dlatego też w sprawie zastosowanie powinien mieć art. 51 ust.2 ustawy prawo budowlane co oznacza, że decyzję w przedmiocie rozbiórki uznać należy za niezasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu administracyjnego przed dniem 1.01.2004 r. to w oparciu o przepisy art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – (Dz. U. nr 153 poz. 1269) – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i pomiędzy tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola o której mowa w par. 1 cyt. przepisu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (par. 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo-administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w wypadku naruszenia tych przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania , jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z zasady, że sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r. sygn. III SA 4731/99 – LEX nr 37180). Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a wiec zgodności z normami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja poprzedzająca organu I instancji z dnia [...],narusza przepisy prawa materialnego w zakresie wskazanym w art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co powoduje, że brak jest podstaw do dalszego pozostawienia ich w obrocie prawnym. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji. Materialną podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.). W okolicznościach sprawy w pierwszym rzędzie w grę wchodzi w wyjaśnienie relacji pomiędzy przepisami art. 48 i art. 51 w zw. z art. 50 Prawa budowlanego. Przede wszystkim wyjaśnić należy, iż przepis art. 50 uprawnia właściwy organ do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, zaś art. 51 do wydania decyzji nakazującej zaniechania dalszych robót, rozbiórkę obiektu lub jego części bądź nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, przy czym możliwość zastosowania tych przepisów jest uzależniona od spełnienia dwóch warunków: musi to być przypadek inny niż określony w art. 48 Prawa budowlanego, wydanie zaś decyzji, o której mowa w art. 51, musi być poprzedzona postanowieniem, o którym mowa w art. 50 i musi nastąpić przed upływem 2 miesięcy od daty wydania tego postanowienia, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Z lektury akt wynika, że inwestorzy wykonali nałożony przez organ inspekcyjny obowiązek przedłożenia dokumentacji sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego, oznacza to, że wywiązali się z decyzji nakazowej. Dokumentacja ta została wprawdzie dołączona do odwołania od decyzji organu I instancji z [...] jednak samo przekroczenie terminu wykonania obowiązku, a także nieprawidłowe określenie nazwy tego opracowania nie może świadczyć, iż strona nie wykonała obowiązku wynikającego z decyzji z 25.04.2001 r. Organ odwoławczy winien był ocenić całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, albowiem z przepisu art. 136 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W k.p.a. nie został wprowadzony zakaz uwzględniania w postępowaniu odwoławczym nowych dowodów i nowych okoliczności, porównaj – Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz – B. Adamiak/J. Borkowski Wydawnictwo C.H. Beck str.589. W konsekwencji, w ocenie sądu, należy uznać, że inwestorzy wykonali nałożony na nich, w oparciu o art. 51 ust.1 prawa budowlanego obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej w celu doprowadzenia wykonywanych robot do stanu zgodnego z prawem, stąd jak słusznie w odpowiedzi na skargę podnosi organ odwoławczy, niezasadne było wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 2 prawa budowlanego nakazującej rozbiórkę. Niezależnie od powyższych wywodów, sąd pragnie zauważyć, że decyzja o rozbiórce nie spełnia wymogów wynikających z art. 104 k.p.a. Rozstrzygniecie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi być ono tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości rożnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonania w postępowaniu egzekucyjnym (tak w wyroku NSA z 2.09.199 r. sygn. IV SA 1418/87 Lex 47875). Warunku tego nie spełnia decyzja organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji z dnia [...] nakazująca rozbiórkę drzwi o wymiarach 60x200 i drzwi zewnętrznych. Zważywszy, iż wydana w opisanych okolicznościach decyzja organu pierwszej instancji i utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego naruszają prawo materialne oraz normy postępowania administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie a art. 145 par. 1 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200 powołanej wyżej ustawy.