II SA/Wr 957/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka(sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Agata Szlachetka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi P. Z. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 24 października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki powstałej w wyniku samowolnej rozbudowy części budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P.Z. 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., działając na podstawie art. 152 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wstrzymania wykonania swojej ostatecznej decyzji nr [...] z dnia 20 października 2009 r. o nakazaniu P. Z. – obecnemu właścicielowi nieruchomości położonej przy ul. K. [...] we W. - rozbiórki części rozbudowanego samowolnie budynku położonego pod wymienionym adresem, stanowiącego zabudowę parterową od strony nieruchomości przy ul. K. [...][...][...], składającą się z następujących pomieszczeń: lakierni nr 1, lakierni nr 2, pomieszczenia technicznego, lakierni nr 1,, narzędziowni. W ocenie organu I instancji pismo wnioskodawcy z dnia 14 lipca 2011 r., w którym wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji nr [...] nie stanowi dostatecznej podstawy do natychmiastowego podjęcia przez organ działań wstrzymujących wykonanie tej decyzji zawierającej nakaz rozbiórki. Organ nie dysponuje żadnym wiarygodnym materiałem dowodowym na istnienie przesłanek, które mogłyby wskazywać na prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji. W analizowanym przypadku, jak podkreślił organ, "okoliczności sprawy nie są pewne – przeciwnie – są sporne i bardzo trudno zbudować na nich prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Organ administracji publicznej wskazał przy tym, iż wznawiając postępowanie nie ma takich kompetencji, ani nie jest nawet w stanie zbadać tych okoliczności na etapie kwestii wstrzymania wykonania decyzji. Na tym etapie nie jest bowiem prowadzone pełne postępowanie dowodowe. Przedmiotowe okoliczności są problematyczne i zostaną zbadane w toku wznowionego postępowania – a rezultat tego badania może być dwojaki." Na tym etapie, jak stwierdził organ, nie występuje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania oraz zaistnienia warunków do wstrzymania wykonania decyzji dotychczasowej. Na powyższe postanowienie P. Z. wniósł zażalenie, podnosząc że jest błędne i winno zostać uchylone. Według oceny skarżącego, okoliczności sprawy wskazują na wysokie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji nr [...] z dnia 20 października 2009 r. w wyniku wznowienia postępowania. Wskazane przez skarżącego we wniosku o wznowienie postępowania okoliczności sprawy mogą skutkować uchyleniem decyzji o rozbiórce, zatem wstrzymanie rozbiórki jest uzasadnione. Tymczasem wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę części budynku doprowadzi do nieodwracalnych skutków prawnych i faktycznych, w postaci fizycznego unicestwienia istniejącego obiektu budowlanego. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem PINB, że nie przedstawił udokumentowanych i wiarygodnych materiałów dowodowych w swoim wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Wręcz przeciwnie, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji został poparty pisemnym dowodem w postaci ekspertyzy technicznej sporządzonej przez biegłych rzeczoznawców, którzy dokonali szczegółowych oględzin i badań technicznych przedmiotowych budynków. Dodatkowo we wniosku skarżący wskazał, że rozbudowę z lat 60 i 70 pamiętają sąsiedzi nieruchomości a ich dane personalne zostaną wskazane po ich ustaleniu. Jednocześnie skarżący wskazał we wniosku dane adresowe dwóch świadków, którzy mogą potwierdzić okres budowy obiektów objętych nakazem rozbiórki. Ponadto organ wskazuje, że rezultat zakończenia postępowania może być dwojaki, a mimo to odmawia wstrzymania wykonania nakazu rozbiórki. Postanowieniem z dnia 24 października 2011 r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podniósł, że z brzmienia art. 152 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej rozważenia z urzędu lub na wniosek strony wstrzymania wykonania decyzji, gdy zaistnieje określona w tym przepisie przesłanka w postaci prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W ocenie organu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nie dysponował na etapie wznawiania rzeczonego postępowania żadnym konkretnym dowodem dającym niewątpliwie pewność co do zaistnienia okoliczności faktycznej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a mogącej skutkować uchyleniem decyzji nr [...] o nakazie rozbiórki we wznowionym postępowaniu. W toku prowadzonego w sprawie postępowania zwykłego ustalono bowiem, że sporne roboty wykonano po dniu 5 października 1995r., natomiast skarżący domagając się wznowienia postępowania nie przedstawił żadnego dowodu niespornie dyskwalifikującego te ustalenia, wskazując jedynie na istnienie dowodów, które należałoby dopiero pozyskać. Dowodu takiego nie stanowi, w ocenie organu, sama ekspertyza (przedłożona przez skarżącego), której wnioski nie poświadczają faktów, a jedynie o zaistnieniu tych faktów przypuszczają. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe postanowienie, skarżący zarzucił:1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 152 § 1 k.p.a., poprzez błędną jego interpretację w zakresie wykazania prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, 2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 , 80 i 136 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności i dowodów istotnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Skarżący wskazuje, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji został poparty dowodami, tj. załączoną ekspertyzą techniczną sporządzoną przez biegłych rzeczoznawców, którzy dokonali szczegółowych oględzin i badań przedmiotowych budynków. Sam organ przyznał w wydanym postanowieniu, że wnioski zawarte w ekspertyzie przypuszczają zaistnienie wskazanych w niej faktów, co jednoznacznie uprawdopodabnia możliwość uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, gdyż stanowisko zaprezentowane we wskazanej decyzji jest diametralnie inne niż pogląd przedstawiony przez biegłych w przedłożonej ekspertyzie. Dodatkowo skarżący podniósł, że rozbudowę z przełomu lat 60 i 70 pamiętają sąsiedzi przedmiotowej nieruchomości, a ich dane personalne zostały już organowi przedłożone (termin przesłuchania świadków: 29 listopada 2011 r.). Nazbyt pośpieszne wykonanie decyzji o rozbiórce, bez jej wstrzymania wykonania do czasu zakończenia wznowionego postępowania, doprowadzi do najgorszych i nieodwracalnych skutków faktycznych i prawnych. Doprowadzi bowiem do fizycznego unicestwienia istniejącego obiektu budowlanego. Trudno zgodzić się ze stanowiskiem organów, że przepisy art. 152 § 1 k.p.a. będą miały zastosowanie tylko w przypadkach udokumentowanych wiarygodnym materiałem dowodowym. Uzasadnienia zaś postanowień są schematyczne i nie odnoszą się do dowodów i okoliczności danej sprawy. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu. Z treści art. 152 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, wynika, że organ administracyjny ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji, gdy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, w wyniku wznowienia postępowania. A zatem przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest samo przekonanie o możliwości uchylenia decyzji, w wyniku wznowienia postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że użyte we wspomnianym przepisie "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji" nie oznacza pewności ani nie nakłada na organ wstrzymujący obowiązku udowodnienia, że decyzja zostanie uchylona. Nie oznacza to jednak, że określenie "prawdopodobieństwo" uprawnia organ do przyjęcia dowolności w zakresie oceny możliwości uchylenia decyzji. Aby dokonać oceny możliwości wstrzymania wykonania decyzji, organ administracyjny musi przeanalizować cały zebrany dotychczas w danej sprawie materiał dowodowy, a więc nie jedynie uzyskany przy wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, czy też po wszczęciu tego postępowania, ale również i ten zgromadzony w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji w trybie zwykłym. W sprawie niniejszej postanowienia organów obydwu instancji tym wymogom nie odpowiadają. Wyjątkowo szczególnego podkreślenia wymaga fakt, że podstawową kwestią sporną w sprawie wszczętej postanowieniem o wznowieniu postępowania jest data wybudowania samowolnie przez poprzednika prawnego obecnego właściciela obiektów budowlanych, w stosunku do których wydano nakaz rozbiórki. Nie ulega wątpliwości, że ma to istotne znaczenie przy ustalaniu właściwych przepisów, które mają zastosowanie do likwidacji popełnionej samowoli budowlanej i skutków prawnych z tym związanych dla skarżącego. W tym zaś incydentalnym postępowaniu, organy w zasadzie skupiły się na ocenie jednego tylko dokumentu prywatnego przedstawionego przy wniosku o wznowienie postępowania, a mianowicie oceniły w sposób formalny ekspertyzę techniczną z 2011 r. sporządzoną wspólnie przez inż. A. D. i inż. R. C. na zlecenie skarżącego. Organ I instancji stwierdził, że autorzy ekspertyzy wskazując, że sporne budynki zostały wzniesione w latach 1968-76, oparli się na prawdopodobieństwie takiego stanu rzeczy, w szczególności wysuwając takie wnioski na podstawie użytych do ich wybudowania materiałów budowlanych. Organ ten stwierdził przy tym, że nie przedłożono żadnych nowych dowodów. Organ odwoławczy stwierdził zaś, że sama ekspertyza, której wnioski nie poświadczają faktów, a jedynie o zaistnieniu tych faktów przypuszczają, nie stanowi dowodu w sprawie. Taka zbyt pobieżna, powierzchowna i jednostronna ocena ekspertyzy przedłożonej przez skarżącego, przez organy orzekające w sprawie, spowodowała, że organy obu instancji nie zauważyły nawet, iż w ekspertyzie tej pojawiły się nowe fakty nieznane dotąd organowi orzekającemu w sprawie w trybie zwykłym. Tymi nowymi faktami są mianowicie nowe okoliczności związane z ustaleniem odmiennych dat powstania samowoli budowlanej, albowiem autorzy ekspertyzy w sposób logiczny i z zastosowaniem wiedzy, nie tylko teoretycznej ale i praktycznej, wykazali czasookres stosowania w pracach budowlanych, użytych do budowy spornych obiektów, materiałów budowlanych. O ile sama ekspertyza stanowiąca dowód w niniejszej sprawie powstała w 2011 r., a wiec po dacie wydania decyzji o nakazie rozbiórki, to zawarte w jej treści ustalenia faktyczne są "nowe" w niniejszej sprawie, bowiem nie były znane organowi ( jak również skarżącemu) w chwili wydania decyzji rozbiórkowej. Jak już wskazano wyżej, wydane postanowienia nie uwzględniają całokształtu materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie dotyczącej usunięcia stanu niezgodnego z prawem w zakresie stwierdzonej samowoli budowlanej. Przedłożone Sądowi akta administracyjne zawierają tylko i wyłącznie materiał zebrany dotychczas ale jedynie na etapie postępowania wznowieniowego i tylko w oparciu o te akta organy administracyjne dokonały oceny wniosku o wstrzymane wykonania decyzji. Podkreślając wpadkowy charakter orzeczenia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 k.p.a. i akcentując brak podstaw do merytorycznej oceny zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania, a więc i możliwości stosowania wszystkich reguł postępowania dowodowo-wyjaśniającego wskazać należy, że przeprowadzona ocena wniosku jest niepełna, bowiem nie zawiera analizy całości dokumentacji w tej sprawie, a dokumentację tą stanowią niewątpliwie również akta administracyjne zgromadzone w postępowaniu zwykłym. Tym samym w tej konkretnej sprawie, organy naruszyły przepis art. 77 § 1 k.p.a. ponieważ nie rozpatrzyły wszystkich okoliczności i całego materiału zgromadzonego w sprawie dotychczas. Nie budzi wątpliwości, że skarżący nabył wymienioną nieruchomość na własność w miesiącu grudniu 2006 r. i nie jest sprawcą spornej samowoli budowlanej. Stąd też logicznym jest, że wyjaśnienie okoliczności powstania samowoli budowlanej stanowią dla skarżącego poważny problem. Jak wynika z akt sprawy i obszernych wyjaśnień złożonych przez skarżącego na rozprawie przed Sądem, czynił on i nadal czyni szereg starań do dotarcia w ustaleniu prawdy obiektywnej, lecz istnieje szereg ograniczeń zarówno prawnych i faktycznych z dotarciem przez skarżącego do dowodów w sprawie. Te zaś, które zostały wskazane przez niego na etapie postępowania wznowieniowego (nowe fakty zawarte w ekspertyzie, nowi świadkowie i ich zeznania złożone przed organem nadzoru budowlanego - przesłane do Sądu wraz z aktami sprawy), rzucają nowe światło na okoliczności powstania samowoli budowlanej. W przedmiotowej sprawie, mamy do czynienia z nakazem rozbiórki obiektu budowlanego, a więc – jak słusznie zauważył skarżący – w przypadku wykonania tej decyzji z całkowitym zniesieniem istnienia tych obiektów. W takiej sytuacji, gdyby organ nadzoru budowlanego w postępowaniu wznowieniowym doszedł do odmiennych ustaleń co do daty powstania tej samowoli, niż w postępowaniu zwykłym, i orzekł odmiennie niż w postępowaniu zwykłym, wówczas legalizowanie samowoli budowlanej przez skarżącego byłoby już niemożliwe. Celem zaś przepisu art. 152 k.p.a. jest tymczasowa ochrona strony skarżącej przed niekorzystnymi skutkami związanymi z ewentualnym uwzględnieniem jego wniosku na skutek wznowienia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie przeprowadzona przez organy ocena związana ze wstrzymaniem wykonania decyzji jest niepełna i winna być przeprowadzona ponownie z uwzględnieniem wszelkich okoliczności sprawy ( również z postępowania zwykłego), a ponadto z wykorzystaniem również i tych materiałów, które pojawiły się w postępowaniu wznowieniowym w trakcie, kiedy toczyło się postępowanie przed tutejszym Sądem w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji w zakresie pkt I i II. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.