II SA/Wr 960/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia z najemców budynku I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - na rzecz r. pr H. F.– tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu łączną kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100), stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240,00 zł (dwieście czterdzieści złotych) wraz z podatkiem VAT w kwocie 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100). Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. działając z urzędu na podstawie art. 68 pkt 1, pkt 2 i pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) oraz art. 10 § 2, art. 104 i art. 108 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nakazał Gminie W. opróżnienie z najemców tej części budynku przy ul. A. G. [...] w W., w której znajdują się lokale mieszkalne nr [...]+[...] i nr [...] oraz zarządził umieszczenie na części budynku, w której znajdują się lokale mieszkalne nr [...]+[...] i nr [...] zawiadomienia o stanie bezpieczeństwa ludzi oraz o zakazie użytkowania tej części budynku. Decyzji nadany został na podstawie art. 108 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego rygor natychmiastowej wykonalności uzasadniony zagrożeniem życia, zdrowia lub mienia użytkowników. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że T. K. jako członek wspólnoty mieszkaniowej i były zarządca nieruchomości przy ul. A. G. [...] zwrócił się [...] r w sprawie stanu technicznego stropu między I a II piętrem budynku przy ul. G.[...]. Wcześniej 9 grudnia 2009 r. najemcy mieszkania nr[...]+[...] A. i M. K. wskazali na zły stan dachu nad ich mieszkaniem oraz na zawilgocenie ścian od strony przybudówki - niższej części budynku, a także wskazali, że podłoga na spoczniku klatki schodowej zapada się. W trakcie oględzin w dniu 1 lutego 2010 r. stwierdzono, że strop między I i II piętrem jest przegniły i częściowo grozi zawaleniem, strop ten jest konstrukcji drewnianej i wsparty jest na ścianach zewnętrznych i środkowym żelbetowym podciągu. W mieszkaniu 2+4 w kuchni i łazience widoczne jest minimalne ugięcie stropu. Kanalizacja odprowadzająca ścieki sanitarne z łazienki i kuchni wyprowadzona została nowym pionem prowadzonym przez klatkę schodową. Pierwotnie była prowadzona rurami żeliwnymi po drugiej stronie ściany przez nieużytkowane pomieszczenia stanowiące własność T. i K. K. W mieszkaniu [...]+[...] widoczne są zawilgocenia ściany w narożniku skrajnego pokoju i wzdłuż ściany szczytowej tego pokoju. W części strychu i na klatce schodowej widoczne są zawilgocenia pochodzące z nieszczelności dachu. Wymienione wady elementów budynku nie gwarantują spełnienia wymagań podstawowych w zakresie odpowiednich warunków bezpieczeństwa konstrukcji, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 litera a i bezpieczeństwa użytkowania w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych art. 5 ust. 1 pkt 1 lit d, usuwania wody opadowej art. 5 ust. 1 pkt 2 lit b oraz w art. 5 ust. 2 powołanej ustawy Prawo budowlane. W dalszej części uzasadnienia organ orzekający wyjaśnił, że właściciele budynku, na których ciążą obowiązki usunięcia wad, do czego zobowiązuje ich art. 70 ustawy Prawo budowlane, wad budynku nie usunęli, co spowodowało konieczność wydania nakazu usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku zgodnie z dyspozycją art. 66 ust. 1 i ust. 3 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo budowlane. Obowiązki w tym zakresie sformułowane zostały w decyzji właściwego powiatowego organu nadzoru budowlanego z dnia [...] r. Nr[...], opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności ze względu na zagrożenie zdrowia i życia ludzi. Zobowiązano w niej Wspólnotę Mieszkaniową przedmiotowego budynku do: 1. naprawy pokrycia dachu - uszczelnienie pokrycia, wymianę, naprawę lub uzupełnienie obróbek blacharskich, wymianę lub naprawę rynien i rur spustowych; 2. naprawy stropu drewnianego między I a II piętrem (między mieszkaniem nr [...]+[...] stanowiącym własność Gminy W., a pomieszczeniem jednoprzestrzennym stanowiącym własność T. i K. K.); 3. usunięcia zawilgoceń ścian zewnętrznych występujących w pokoju mieszkania nr [...]+[...], w narożu i ścianie szczytowej; 4. naprawy stropu i podłogi załamanych w części strychowej i na podeście klatki schodowej; 5. naprawy gzymsów i ubytków elewacji. Termin wykonania powyższych robót wyznaczono do dnia 30 września 2010 r. W nakazanych tym orzeczeniem naprawach zawierał się również – w związku z istniejącym zagrożeniem wynikającym ze stanu stropu tymczasowy obowiązek jego podstemplowania na obszarze wskazanym i w sposób określony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. wskazał następnie w uzasadnieniu, że wspólnota mieszkaniowa budynku przy ul. A.G. [...] w W. nie porozumiała się dotychczas w sprawie zabezpieczającego podstemplowania stropu oraz w sprawie wykonania napraw w budynku, w tym naprawy zagrożonego stropu pomiędzy pierwszym a drugim piętrem. W tym okolicznościach organ orzekający uznał, że zapewnienie bezpieczeństwa osobom wynajmującym mieszkania nr [...]+[...] i nr [...] może nastąpić jedynie poprzez przeprowadzkę do innych lokali mieszkalnych w konsekwencji nakazania Gminie W. – właścicielce mieszkań nr [...]+[...] i nr [...] – opróżnienie tej części budynku przy ul. A. G. [...] w W., w której znajdują się wymienione lokale mieszkalne. Od opisanej powyżej decyzji odwołał się T. K., działający imieniem własnym oraz jako pełnomocnik K. K., wnosząc o uzupełnienie kwestionowanej w toku instancyjnym decyzji poprzez nakazanie Gminie W. opróżnienia z najemcy tej części przedmiotowego budynku, w której znajduje się lokal użytkowy z wejściem od ulicy [...] M. i odpowiednio do tego zarządzenie umieszczenia zawiadomienia o stanie zagrożenia, a ponadto o ustalenie, że przyczyna uszkodzenia stropu nastąpiła z winy Gminy W. wskutek niezgodnego ze sztuką budowlaną zdemontowania sprawnego żeliwnego pionu kanalizacyjnego i wykonanie niesprawnej instalacji kanalizacyjnej z nowym pionem kanalizacyjnym przez klatkę schodową oraz ustalenie, że lokale mieszkalne nr [...]+[...], nr [...] i lokal użytkowy nr [...] – sklep były "w myśl prawa lokatorskiego" bezprawnie użytkowane od 1997 r., a od 2005 r. z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie spełniały wymogów prawa budowlanego wskazanych w czterech decyzjach powiatowego organu nadzoru budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte orzeczenie organ odwoławczy wskazał, że zastosowana przez organ pierwszej instancji regulacja art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi, że w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany: - nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; - przesłać decyzje, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; - zarządzić: umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem technicznie uzasadnionych terminów ich wykonania. W tym celu organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą wykonanie w określonym terminie jednej z powyższych czynności. Jej adresatem jest właściciel lub zarządca budynku. Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w dniu [...] r. oględziny wykazały, że strop pomiędzy I i II piętrem budynku przy ul. A. G. 1 w W. jest przegniły i częściowo grozi zawaleniem. W związku z powyższym należało nakazać w trybie natychmiastowym Gminie W. jako właścicielowi lokali mieszkalnych nr [...]+[...] i nr [...] opróżnienie tych lokali i umieszczenie na części budynku, w której te lokale się znajdują zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi oraz o zakazie użytkowania tej części budynku. Nakaz stał się tym bardziej konieczny, iż decyzje D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. Nr[...] , którymi nakazano m.in. naprawę rzeczonego stropu do końca 2011 roku, zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 maja 2011 r. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę w uzasadnieniu, że odwołujący się nie kwestionują potrzeby wykonania nakazu orzeczonego zaskarżoną decyzją, stwierdzając, iż jest on bezsporny, ale żądają wprowadzenia do decyzji dodatkowej treści. Odnosząc się do treści odwołania organ orzekający wyjaśnił, że ustalanie winnych uszkodzenia budynku lub jego części oraz ustalenie legalności użytkowania budynku w świetle przepisów prawa lokatorskiego nie może być przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 68 Prawa budowlanego ani decyzji administracyjnej wydanej w tym trybie. Odnosząc się do żądania wyłączenia z użytkowania lokalu użytkowego nr[...] organ odwoławczy wyjaśnił, że nakaz taki może zostać wydany tylko w razie stwierdzenia, że część budynku, w której znajduje się lokal bezpośrednio grozi zawaleniem. W toku postępowania nie stwierdzono konieczności opróżnienia lokalu nr [...] a wniesione żądanie stron oparte jest na przesłankach nie wymienionych w art. 68 Prawa budowlanego. Niemniej, w przypadku wystąpienia przesłanek opróżnienia lokalu nr [...] odpowiadających hipotezie art. 68 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. będzie zobligowany do wydania takiego nakazu. Decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym została zaskarżona przez T. K., który w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz nieważności poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji lub uchylenie decyzji zaskarżonej i stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej. Jednocześnie skarżący zarzucił obu decyzjom wydanym w sprawie w postępowaniu instancyjnym rażące naruszeniem prawa materialnego i procesowego w tym zawartego w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w kodeksie postępowania administracyjnego, a ponadto błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 22 grudnia 2011 r. D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do swojej argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej, wyjaśniając dodatkowo, że skarga nie zawiera zarzutów, które mogłyby spowodować zmianę rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W toku postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. Przywołany wcześniej przepis art. 68 tej ustawy, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi, że w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawalaniem, właściwy organ jest zobowiązany m.in. nakazać w drodze decyzji na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłącznie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania. Przesłanką wydania nakazu opróżnienia budynku jest więc stwierdzenie bezpośredniego zagrożenia zawalenia się budynku. W ocenie Sądu omawiany przepis należy rozpatrywać w kontekście art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, który zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości m.in. w przypadku ustalenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. Stwierdzenie przez właściwy organ nadzoru budowlanego okoliczności objętych hipotezą art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane skutkuje nałożeniem obowiązku usunięcia nieprawidłowości. Natomiast w przypadku, gdy zagrożenie życia lub zdrowia albo mienia użytkowników obiektu budowlanego wynika bezpośrednio ze stwierdzenia groźby zawalenia się obiektu organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wydać nakaz opróżnienia budynku. Należy podkreślić, że wydanie decyzji na podstawie art. 68 ustawy – Prawo budowlane przy zaistnieniu warunków opisanych w jego hipotezie jest obligatoryjne, a organ nadzoru budowlanego, działający nadto w formule organu policyjnego nie dysponuje w tym zakresie uznaniem administracyjnym. Rangę wymienionych w tym przepisie dóbr określił bowiem ustawodawca, poddając je szczególnej ochronie i w przypadku ich zagrożenia żaden organ administracji publicznej zobligowany do działań w tym zakresie nie może swoich powinności i stanu zagrożenia zbagatelizować. Istotne też jest – zdaniem Sądu, że pomiędzy przepisami art. 66 i art. 68 ustawy – Prawo budowlane nie ma zależności, a każdy z nich funkcjonuje w sposób samodzielny w odrębnych stanach faktycznych i tak powinien być stosowany przez organy administracji publicznej. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania przyjętej w rozpoznawanej sprawie przez organy właściwe instancyjnie oceny materiału dowodowego i uznania przez nie przede wszystkim na podstawie ustaleń dokonanych w toku oględzin przedmiotowego obiektu przeprowadzonych w dniu 1 lutego 2010 r., że istnieje realna groźba jego – przynajmniej częściowego – zawalenia się. Zagrożenie to powoduje bezpośrednio stan stropu pomiędzy pierwszym i drugim piętrem, w tym jego ugięcie w pomieszczeniach należących do lokalu mieszkalnego nr [...]+[...]. Prawidłowości tych ustaleń nie kwestionuje także skarżący. Należy przy tym wyjaśnić, że wobec treści przepisu art. 68 ustawy – Prawo budowlane i kategorycznej dyspozycji ustawodawcy nie mają znaczenia przy orzekaniu w trybie wskazanego przepisu przyczyny stwierdzonego stanu technicznego przedmiotowego budynku, którego konsekwencją jest zastosowanie ustawowej sankcji wobec właściciela lub zarządcy tzn. orzeczenie nakazu opróżnienia obiektu. Ponadto Sąd nie stwierdził również naruszenia art. 10 kpa, akceptując stanowisko przyjęte w tym zakresie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w., uznającego, że wobec stwierdzonego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki, a to pozwala odstąpić od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały w niej przepisy prawa materialnego, nie naruszając przy tym reguł procedury administracyjnej i mając to na względzie orzekł jak w sentencji.