II SA/Wr 97/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi H. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 20 października 2022 r. Nr SKO 4121/7/22 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki oddala skargę w całości. H. S. (dalej: skarżący, strona skarżąca) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO, organ odwoławczy) z dnia 20 października 2022 r. (nr SKO 4121/7/22), którym utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza S. (dalej: organ I instancji, burmistrz) z dnia 1 września 2022 r. (nr WPN.6731.1.2022.AS) w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nr [...], położonej w miejscowości Z., gmina S. Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 1 sierpnia 2022 r. na wniosek skarżącego wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania terenu, wstrzymanie użytkowania terenu oraz przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...] położonej w miejscowości Z., gmina S. W dniu 26 sierpnia 2022 r. przeprowadzono oględziny, w czasie których ustalono, że teren działki nr [...] (będącej własnością Gminy S.) jest ogrodzony w całości wraz z działką [...] (stanowiącą własność B. I.). Na terenie działki nr [...] stwierdzono rosnące drzewa owocowe około 20, 30 letnie oraz stojący trójnożny słup energetyczny linii napowietrznej. Pismem z dnia 26 sierpnia 2022 r. pełnomocnik B. I. wniósł o zawieszenie prowadzonego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o nabycie w drodze zasiedzenia nieruchomości tj. działki nr [...] toczącego się przed Sądem Rejonowym w O. Postanowieniem z dnia 1 września 2022 r. (nr WPN.6731.1.2022.AS) organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...], położonej w miejscowości Z., gmina S. Organ I instancji wskazał, że działka nr [...] jest własnością Gminy S. W toku oględzin stwierdzono, że teren działki jest ogrodzony, wraz z działką nr [...], stanowiącej własność B. I. Wskazano, że równolegle z postępowaniem administracyjnym, w Sadzie Rejonowym w O. (sygn. akt [...]), toczy się postępowanie o zasiedzenie działki nr [...]. W konsekwencji, zdaniem burmistrza, postępowanie w przedmiocie zasiedzenie nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Wynika to z faktu, że konieczne jest ustalenie podmiotu, co do którego skierowana musi być decyzja nakazująca przywrócenie, czyli właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Pismem z dnia 2 października 2022 r. skarżący wniósł zażalenie na postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu zażalenia podniósł skarżący, że organ I instancji dopuścił się błędnego ustalenia sposobu zagospodarowania i stanu faktycznego nieruchomości. Podniesiono jednocześnie, że toczące się przed Sądem Rejonowym w O. postępowanie w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości działki nr [...], nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego, wszczętego na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, ze zm.) – dalej: u.p.z.p. W następstwie zasiedzenia, dotychczasowy uprawniony traci swoje prawo, a nabywca je uzyskuje niezależnie od niego. Skutkiem zasiedzenia, które następuje z mocy samego prawa jest nabycie przez posiadacza samoistnego - z upływem ostatniego dnia określonego terminu - prawa własności nieruchomości. W rezultacie w zażaleniu stwierdzono, że wydanie przez Sąd postanowienia o stwierdzeniu zasiedzenia terenu, który stanowi drogę publiczną stanowiłoby naruszenie zasad współżycia poprzez konwalidację bezprawnego pozbawienia drogi dojazdowej do działki skarżącego. Postanowieniem z dnia 20 października 2022 r. (nr SKO 4121/7/22) podjętym na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) – dalej: k.p.a., SKO utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w toczącym się postępowaniu mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym. Jest tak dlatego, ponieważ rozstrzygnięcie sądu powszechnego w sprawie zasiedzenia działki nr [...], potwierdzi właściciela nieruchomości, a tym samym wskaże do kogo ma być skierowana decyzja w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Jest to kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji skierowanej do właściwej strony postępowania. Organ nie dysponuje bowiem elementem stanu prawnego pozwalającym w ogóle wydać prawidłową decyzję. W skardze na postanowienie SKO zarzucono: naruszenie art. 97 k.p.a. oraz art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. W rezultacie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia burmistrza oraz zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano m.in., że prowadzone przez Sąd Rejonowy w O. - będący sądem powszechnym – postępowanie w sprawie wniosku B. I. o stwierdzenie zasiedzenia własności nieruchomości nie może mieć wpływu na postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Nadto wskazano, że nie zachodzą również wątpliwości co do właściciela, bądź użytkownika wieczystego działki nr [...], gdyż jest nim Gmina S. Wskazano również, że zmiana w zakresie prawa własności nieruchomości nie oznacza automatycznie zmiany przeznaczenia nieruchomości, którą określa plan zagospodarowania przestrzennego Gminy S. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r. poz. 259, ze zm.) - dalej jako – "p.p.s.a.", rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega postanowienie SKO utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, którym to zawieszono postępowanie w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...], położonej w miejscowości Z., gmina S. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że odpowiada ono prawu, bowiem w sprawie zaistniały podstawy do zawieszenia prowadzonego postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne jest zatem kwestią warunkującą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania. Zagadnienie wstępne winno mieć bowiem bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Podkreślić należy, że w konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania, jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Nie można zgodzić się zatem ze skarżącym, który wskazuje, że "na gruncie obecnego stanu faktycznego; jak również po ewentualnym stwierdzeniu nabycia przez posiadacza samoistnego prawa własności nieruchomości - będzie bowiem w każdym przypadku ten, kto dokonał zmiany przeznaczenia nieruchomości, czyli Pani B. I.". Jak wynika bowiem z przywołanego już art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania przestrzennego może zostać nałożona wyłącznie na właściciela lub użytkownika wieczystego. Jak ustaliły organy działka nr [...] jest własnością Gminy S. Niezależnie jednak w Sadzie Rejonowym w O. (sygn. akt [...]) toczy się postępowanie z wniosku B. I. o zasiedzenie tej działki. Z akt sprawy wynika, że postępowanie to nie było prawomocnie zakończone w dniu orzekania przez organy, a tym samym zachodziła dostateczna przesłanka do zawieszenia postępowania. W okolicznościach kontrolowanej sprawy należy stwierdzić zatem, że organ zasadnie zawiesił postępowanie. Również działanie SKO uznać należy za zgodne z regulacją normatywną. Jakkolwiek zgodzić należy się ze skarżącym, że zmiana w zakresie prawa własności nieruchomości nie oznacza automatycznie zmiany przeznaczenia nieruchomości, tak wymaga jednak jeszcze raz podkreślenia, że ma ona decydujące znaczenie w zakresie ustalania stron postępowania i w konsekwencji podmiotu, co do którego ewentualnie skierowana zostanie decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki. Tak samo wyjaśnić należy, że orzeczenie o zasiedzeniu ma charakter deklaratoryjny. ale wyłącznie uprawnionym do stwierdzenia zasiedzenia jest właściwy sąd powszechny. Tym samym organ administracji publicznej nie ma takich kompetencji w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.