II SA/Wr 975/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Bogumiła Skrzypczak Sędziowie NSA - Jolanta Sikorska (spraw.) Asesor WSA - Lidia Serwiniowska Protokolant Aleksandra Markiewicz Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2004 r. przy udziale --- sprawy ze skargi K. H. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120 % I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 37j ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w związku z art. 37l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j.t. Dz. U. z 2001r., Nr 6, poz. 56), po rozpatrzeniu odwołania K. H. od decyzji Starosty L. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]r. w wysokości 120 %, Wojewoda D utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ ten ustalił, że K. H. dokonała rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. Ś. w dniu [...]r. nabywając prawo do zasiłku po upływie zastosowania skróconego okresu wypowiedzenia, tj. od dnia [...]r. na okres nieprzekraczający 12 miesięcy. Decyzją z dnia [...]r. Starosta L. pozbawił bezrobotną prawa do zasiłku od dnia [...]r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia [...]r. o zmianie ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, która wprowadziła w załączniku nr [...] zawierającym wykaz zakładów, które zaprzestały produkcji wyrobów zawierających azbest, zmianę poprzez dodanie do ww. zakładów Fabrykę Płyt Filtracyjnych "A" w P., K. H. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. Starosta L. decyzją z dnia [...]r. odmówił bezrobotnej przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego wskazując, że strona nie spełnia przesłanki wynikającej z ustawy o zmianie ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ponieważ w dniu jej wejścia w życie tj. [...]r. była od ponad roku osobą bezrobotną, nadto nie posiadała już prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Od decyzji tej K. H. wniosła odwołanie podnosząc, że jej uprawnienia do zasiłku przedemerytalnego nie wynikają z faktu zatrudnienia w zakładzie produkującym azbest i wejściem w życie ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest lecz wynikają z posiadanego stażu pracy. Wyjaśniła, że legitymuje się [...] letnim okresem zatrudnienia, w tym udokumentowanym ponad [...] letnim zatrudnieniem w szczególnych warunkach. Tak więc powinna uzyskać prawo do zasiłku już w dniu rejestracji, tj., [...]r. Wniosła o uchylenie skarżonej decyzji. Organ II instancji, po rozpatrzeniu materiału dowodowego zebranego w sprawie, uznał, że K. H. z uwagi na udokumentowanie stażu pracy w wymiarze wynikającym z art. 37j ust. l pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu winna nabyć prawo do zasiłku przedemerytalnego. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...]r., nr [...] uchylił decyzję Starosty L. z dnia [...]r. i orzekł o przyznaniu stronie, zgodnie z normą art. 37l ust.2 ustawy prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]r. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji polecił organowi I instancji wydanie odrębnej decyzji w zakresie wysokości przyznanego zasiłku. W dniu [...]r., zgodnie z zaleceniem Wojewody D., Starosta L. wydał decyzję ustalającą wysokość należnego K. H. zasiłku przedemerytalnego na kwotę 120% podstawowej wysokości zasiłku. Od decyzji tej K. H. wniosła odwołanie, w którym zarzuciła, że powinna otrzymać zasiłek przedemerytalny w kwocie 160%, a to z uwagi na tryb rozwiązania ostatniego stosunku pracy. Rozpatrując odwołanie organ II instancji wskazał, iż bezspornym w sprawie jest, że K. H. dokonała rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. Ś. w dniu [...]r. i od dnia [...]r. nabyła prawo do zasiłku na okres nieprzekraczający 12 miesięcy. Bezsporne jest zdaniem tego organu także i to, że wejście w życie z dniem 20.11.2000r. ustawy z dnia 15.09.2000r. o zmianie ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, stanowiło podstawę do złożenia przez bezrobotną wniosku o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego, a następnie pozwoliło, po rozpatrzeniu sprawy na szczeblu II instancji przyznać prawo do zasiłku przedemerytalnego bez kwotowego określenia . Bezsporne jest również i to, że organ I instancji po dokonaniu ponownej analizy akt, prawidłowo ustalił należną stronie wysokość zasiłku przedemerytalnego do kwoty 120% zasiłku podstawowego. Organ odwoławczy wskazał, że ustawą z dnia 15.09.2000r. o zmianie ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, nadano nowe brzmienie załącznikowi nr 3 do ww. ustawy dodając zakłady, które zaprzestały produkcji wyrobów azbestowych. Art. 6 przedmiotowej ustawy przyznaje zasiłek przedemerytalny, o którym mowa w art. 37j ust.3 - 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu osobom posiadającym okres uprawniający do emerytury, w tym co najmniej 10 lat były zatrudnione w pełnym wymiarze czasu pracy w zakładach wymienionych w zał. nr 2 i 3 do ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest. Ponieważ ustawa wprowadzająca zmiany w załączniku nr 3 nie zawierała przepisów przejściowych, należało uznać, że osoby zatrudnione w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w 1997r. w zakładach dodanych w załączniku z [...]r. nabywają prawo do zasiłku przedemerytalnego na zasadach ogólnych przewidzianych w art. 6 ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest. Organ zauważył dalej, że z dniem [...]r. zmieniły w znaczny sposób brzmienie poszczególne ustępy art. 37j, niemniej w ocenie tego organu, ich treść nie ma żadnego wpływu na rozpatrzenie niniejszej sprawy. Art. 6 powołanej ustawy stanowi natomiast, że osobom spełniającym warunki do uzyskania statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje zasiłek przedemerytalny, o którym mowa w art. 37j ust. 3 - 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (stan obowiązujący do dnia 31.12.2000r.), jeżeli jednocześnie: 1. posiadają okres uprawniający do emerytury, w tym co najmniej 10 lat były zatrudnione w pełnym wymiarze czasu pracy w zakładach wymienionych w załącznikach nr 2 i 3 do omawianej ustawy, 2.ostatnim pracodawcą były zakłady wymienione w załącznikach i stosunek pracy został rozwiązany z przyczyn dotyczących pracodawcy. Przez zasiłek przedemerytalny, o którym mowa w art. 37j ust. 3-6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (obecnie art. 37j ust. l-5) - należy rozumieć (bez względu na miejsce zamieszkania uprawnionej osoby) zasiłek w wysokości 160% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zgodnie jednak z treścią art. 37j ust. 6 (obecnie ust. 4) cyt. ustawy zasiłek przedemerytalny nie może przekroczyć 90% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, w okresie 12 miesięcy kalendarzowych poprzedzających miesiąc zgłoszenia wniosku o zasiłek przedemerytalny i być niższa od 120% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Stosując powyższe normy, jeżeli w 12 miesiącach poprzedzających wniosek o zasiłek przedemerytalny jest chociaż jeden miesiąc, w którym osoba zainteresowana pobierała wynagrodzenie, należy brać pod uwagę ten jeden miesiąc jako przeciętny. Organ wskazał, że pogląd powyższy wraził również Departament Prawny Krajowego Urzędu Pracy w Warszawie pismem z dnia 01.02.2001r. nr OP.022/334/112/KK/01 będącym odpowiedzią na zapytanie prawne Wojewody Dolnośląskiego z dnia 17.01.2001r. Z treści powołanego pisma wynika, że: ".... jeżeli w konkretnym przypadku, 12 poprzedzających miesięcy zainteresowany pobierał zasiłek dla bezrobotnych może nabyć prawo tylko do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120%.". Zgodnie z powyższym, wysokość przyznanego K. H. zasiłku uzależniona została od tego, że w okresie 12 miesięcy kalendarzowych poprzedzających datę złożenia wniosku strona nie pozostawała w zatrudnieniu i korzystała wyłącznie z zasiłku dla bezrobotnych. Fakt ten wypływa z zestawienia dat, mianowicie: od [...]r. do [...]r. strona korzystała z zasiłku dla bezrobotnych, wniosek został złożony w dniu [...]r. A zatem 12 poprzedzających miesięcy to okres od [...]r. do [...]r. Z powyższego wynika, iż brak jest chociażby jednego miesiąca, w którym zainteresowana pobierałaby wynagrodzenie, aby można było brać go pod uwagę jako przeciętny. Mając powyższe na uwadze zdaniem organu odwoławczego stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 37j ust. 2 ustawy Starosta L. prawidłowo przyjął, iż wysokość zasiłku przedemerytalnego należnego K. H. winna wynosić 120% kwoty podstawowej wysokości zasiłku miesięcznie. W tej sytuacji organ odwoławczy orzekł jak w zaskarżonej decyzji. W skardze na tę decyzję K. H. domagała się uchylenia wydanych w sprawie decyzji, powołując się na zarzuty i twierdzenia zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawujący zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej uznał, że wydane w sprawie decyzje zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podlegały zatem uchyleniu. Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że K. H. dokonała rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. Ś. w dniu [...]r. nabywając prawo do zasiłku po upływie zastosowania skróconego okresu wypowiedzenia, tj. od dnia [...]r. na okres nieprzekraczający 12 miesięcy. Decyzją z dnia [...]r. Starosta L. pozbawił bezrobotną prawa do zasiłku od dnia [...]r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. Następnie K. H. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. Starosta L. decyzją z dnia [...]r. odmówił bezrobotnej przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego wskazując, że strona nie spełnia przesłanki wynikającej z ustawy o zmianie ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ponieważ w dniu jej wejścia w życie tj. [...]r. była od ponad roku osobą bezrobotną, nadto nie posiadała już prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Od decyzji tej K. H. wniosła w dniu [...]r. odwołanie podnosząc, że jej uprawnienia do zasiłku przedemerytalnego nie wynikają z faktu zatrudnienia w zakładzie produkującym azbest i wejściem w życie ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest lecz wynikają z posiadanego stażu pracy. Wyjaśniła, że legitymuje się [...] letnim okresem zatrudnienia, w tym udokumentowanym ponad [...] letnim zatrudnieniem w szczególnych warunkach. Tak więc powinna uzyskać prawo do zasiłku już w dniu rejestracji, tj., [...]r. Powołując się na powyższe, wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji. Rozpatrując to odwołanie organ II instancji, stwierdziwszy udokumentowanie stażu pracy w wymiarze wynikającym z art. 37j ust. l pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu uznał, że K. H. winna nabyć prawo do zasiłku przedemerytalnego w związku z powyższym decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylił decyzję Starosty L. z dnia [...]r. i orzekł o przyznaniu stronie, zgodnie z art. 37l ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]r. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji polecił organowi I instancji wydanie odrębnej decyzji w zakresie wysokości przyznanego zasiłku. W dniu [...]r. Starosta L. wydał decyzję ustalającą wysokość należnego K. H. zasiłku przedemerytalnego na kwotę 120% podstawowej wysokości zasiłku. Od decyzji tej K. H. wniosła odwołanie, w którym zarzuciła, że powinna otrzymać zasiłek przedemerytalny w kwocie 160% z uwagi na tryb rozwiązania ostatniego stosunku pracy. Rozpatrując odwołanie organ II instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż bezspornym w sprawie jest, że wejście w życie z dniem 20.11.2000r. ustawy z dnia 15.09.2000r. o zmianie ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, stanowiło podstawę do złożenia przez bezrobotną wniosku o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego, a następnie pozwoliło, po rozpatrzeniu sprawy na szczeblu II instancji przyznać prawo do zasiłku przedemerytalnego bez kwotowego określenia. Wprawdzie ustalenia tego nie można uznać za bezsporne, niemniej jednak przyjęcie przez organy decyzyjne, że sprawa winna być rozpatrzona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 15.09.2000r. o zmianie ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. Nr 88, poz. 986) jest prawidłowe. Przepisy tej ustawy są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i zawierają uregulowanie bardziej korzystne w stosunku do skarżącej. Ustawa ta w art. 6 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji stanowiła: " Osobom spełniającym warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, określone w ustawie z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128, Nr 28, poz. 153, Nr 41, poz. 255, Nr 63, poz. 403, Nr 93, poz. 569, Nr 107, poz. 692, Nr 121, poz. 770 i Nr 123, poz. 776 oraz z 1998 r. Nr 66, poz. 431, Nr 106, poz. 668, Nr 108, poz. 684 i Nr 137, poz. 887), przysługuje zasiłek przedemerytalny, o którym mowa w art. 37j ust. 3 i 6 tej ustawy, jeżeli posiadają okres uprawniający do emerytury, w tym co najmniej 10 lat były zatrudnione w pełnym wymiarze czasu pracy w zakładach wymienionych w załącznikach nr 2 i 3 do niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3." Według ust. 3 owego przepisu prawa: "Prawo do zasiłku przedemerytalnego przysługuje osobie spełniającej warunki, o których mowa w ust. 1 i 2, która w dniu wejścia w życie ustawy była zatrudniona w zakładach wymienionych w ust. 2, a rozwiązanie stosunku pracy z ostatnim pracodawcą nastąpiło z przyczyn dotyczących zakładu pracy." Zgodnie zaś z art. 37j ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu: "Wysokość zasiłku przedemerytalnego wynosi 160% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1, dla osoby zamieszkałej w dniu nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego oraz w okresie jego pobierania w powiatach (gminach) uznanych za zagrożone szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, jeżeli stosunek pracy lub stosunek służbowy został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Zasiłek ten przysługuje również w przypadku, gdy w okresie pobierania zasiłku przedemerytalnego rejon został wykreślony z wykazu powiatów (gmin) uznanych za zagrożone szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym." Przepis ten w ust. 6 stanowił, że: "Wysokość zasiłku przedemerytalnego nie może przekroczyć 90% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, w okresie 12 miesięcy kalendarzowych poprzedzających miesiąc zgłoszenia wniosku o zasiłek przedemerytalny, i być niższa od 120% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1." Z uzasadnienia zarówno zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji nie wynika z jakich przyczyn organy rozpatrujące sprawę uznały, że brak jest podstaw do zastosowania wobec skarżącej przepisu art. 37j ust. 3 ustawy i przyznania jej prawa do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160% kwoty zasiłku dla bezrobotnych. Organy w ogóle nie wyjaśniły i nie rozważyły istnienia w sprawie przesłanek z powyższego przepisu prawa. Uzasadniając oparcie decyzji o przepis art. 37j ust. 6 organ odwoławczy powołał się na wyrwaną z kontekstu część zdania z pisma Departamentu Prawnego Krajowego Urzędu Pracy w Warszawie z dnia 01.02.2001r. nr OP.022/334/112/KK/01, którego brak w aktach sprawy, a z którego ma wynikać zasadność zastosowania wobec skarżącej art. 37j ust. 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Poza tym, a także poza przytoczeniem treści przepisu art. 6 ustawy z dnia 19.06.1997r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest oraz art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu organ nie wyjaśnił z jakich przyczyn swoje rozstrzygnięcie oparł na przepisie art. 37j ust. 6 ostatnio wymienionej ustawy. Zauważyć należy, że celem tego przepisu prawa jest określenie górnej i dolnej granicy wysokości zasiłku przedemerytalnego. Powyższe uchybienia jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutkowały konieczność uchylenia wydanych w sprawie decyzji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) wyżej wymienionej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mającej zastosowanie do rozpoznania niniejszej sprawy w związku z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271). Mając na względzie z jednej strony treść zaskarżonej decyzji, z drugiej zaś fakt, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organy winny jedynie wyjaśnić i rozważyć, czy skarżąca nabyła prawo zasiłku w wysokości 160% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a więc w kwocie wyższej niż ustalona w wydanych w sprawie decyzjach, Sąd na podstawie art. 152 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rzekł, że zaskarżona decyzja może być wykonana.