II SA/Wr 98/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: referent Dorota Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pożyczki na podjęcie działalności gospodarczej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą Starosty [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Starosta [...] decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 ze zm.), odmówił K. L., umorzenia pozostałej do spłaty części pożyczki otrzymanej z Funduszu Pracy na rozpoczęcie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że z umowy pożyczki, z dnia 12 lipca 1999 r., wynikał obowiązek rozpoczęcia działalności gospodarczej w zakresie – Firma A, w lokalu położonym w K. przy ul. [...]. Podkreślono, że w dniu 31 sierpnia 1999 r. K. L. zgłosił do ewidencji działalności gospodarczej, do Urzędu Miejskiego w K., swoją działalność, jednakże w dniu 26 października 1999 r. została ona wykreślona, gdyż w tym samym dniu zaewidencjonowana została działalność gospodarcza pod nazwą Firma B s.c. A.F i K.L. Wskazano, że taki stan faktyczny potwierdził również, w zaświadczeniu z dnia 29 sierpnia 2001 r., Urząd Skarbowy w K. Jednakże Starosta stwierdził, że w dniu 22 marca 2001 r. na wniosek K. L. dokonano kolejnego wpisu w ewidencji działalności gospodarczej, z którego wynika, że jest ona prowadzona nie w formie spółki cywilnej, lecz indywidualnie pod nazwą: Firma A. W związku z powyższym, organ stwierdził, że działalność przez Firmę A K.L. w K. ul. [...], była prowadzona przez 1,5 miesiąca a nie przez 24 miesiące jak stanowiła umowa pożyczki. Stąd Starosta [...] orzekł, że K. L. nie wywiązał się z umowy pożyczki. Ponadto organ podał, że K. L. posiada zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od kwietnia 2000 r. do czerwca 2001 r., co potwierdza zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektoratu w K. W odwołaniu od powyższej decyzji, K. L. wywodził, że wskazane argumenty w uzasadnieniu decyzji nie mogą stanowić podstawy prawnej do jej wydania, bowiem w dużej części są nieprawdziwe, wzajemnie się wykluczające, oraz podane wybiórczo na użytek odmowy. Uznał, że organ dokonał błędnej interpretacji art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz postanowienia § 15 umowy pożyczki Nr [...], z dnia 12 lipca 1999 r., którą spisał z Kierownikiem Rejonowego Urzędu Pracy w K. Przypomniał, że pożyczka została mu udzielona, jako osobie fizycznej, przedsiębiorcy w celu: rozpoczęcia działalności gospodarczej - w zakresie Firmy A i zakupu materiałów budowlanych i towaru do jej rozpoczęcia. Podkreślił, że Firma A w K., ul. [...] nr [...], nie może prowadzić działalności, jak wywiódł organ I instancji, gdyż działalność gospodarczą może prowadzić K. L., jako osoba fizyczna pod nazwą firmy, lub jako wspólnik spółki cywilnej. Dlatego uznał, że prowadząc działalność gospodarczą ponad 24 miesiące, spełnia warunki z umowy i przywołanego przepisu ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu do ubiegania się o umorzenie pozostałej części pożyczki do spłaty. Zaakcentował, że spełnił wszystkie warunki umowy pożyczki, a umowa ta, w żadnym miejscu nie zawiera zapisu, obligującego go do "prowadzenia działalności gospodarczej indywidualnie". Wojewoda [...] decyzją nr [...], z dnia [...], na podstawie art. 6c ust. 2, art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 i 3 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że przywoływany art. 18 ust. 4 ustawy przewiduje dla starosty możliwość umorzenia pożyczki do wysokości 50%. Ponadto zasygnalizował, że jako organ odwoławczy na zasadzie art. 138 § 3 kpa, w sprawach uznaniowych a przypisanych jednostkom samorządu terytorialnego nie może merytorycznie rozstrzygnąć żądania strony. Wojewoda podzielił stanowisko skarżącego, w przedmiocie prowadzenia przez niego pozarolniczej działalności gospodarczej, przez okres co najmniej 24 miesięcy wskazując, że prowadzenie jej razem z A. F. w formie spółki cywilnej jest nadal działalnością gospodarczą. Wskazał, że potwierdzeniem prowadzenia działalności gospodarczej oprócz zaświadczeń z Urzędu Miasta w K., są również liczne protokoły z kontroli, z których wynika także, że pożyczka została wykorzystana zgodnie z określonym celem, w wiążącej strony umowie z dnia 26 października 1999 r. Wojewoda [...] stwierdził, że pomimo spełnienia warunku prowadzenia działalności przez okres, co najmniej 24 miesięcy, terminowych spłat rat pożyczki, skarżący jednak nie może liczyć na umorzenie nie spłaconej części, gdyż posiada zadłużenie wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wskazał, że K. L. wywiązywał się z zapisów zawartych bezpośrednio w treści umowy pożyczki, jednakże zaniechanie płatności na rzecz ZUS-u "uszczupla" stan środków finansowych Funduszu Pracy, z którego są udzielane przedmiotowe pożyczki. Podkreślił przy tym, że umorzenie części pożyczki, jest nagrodą za wywiązywanie się pożyczkobiorcy z warunków zawartych w umowie pożyczki. W skardze na powyższą decyzję K. L., wniósł o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem. Podniósł, że jedyny argument decyzji Wojewody, w postaci uszczuplenia środków finansowych funduszu, nie może stanowić samodzielnej podstawy do wydania decyzji negatywnej, bowiem nie znajduje on uzasadnienia, ani w stosownych przepisach prawnych, ani też w postanowieniach umowy. Przywołując art. 107 § 1 kpa wskazał, że decyzje nie posiadają uzasadnienia faktycznego i prawnego, w zakresie odmowy, a zatem zostały wydane z naruszeniem zasady prawidłowego wnioskowania i logicznego rozumowania, bowiem powołane okoliczności nie mają nic wspólnego z przepisami prawa i postanowieniami umowy. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, powtarzając wywody uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy odnotować, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, przy czym rozważa prawo obowiązujące w dniu jej wydania jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organy administracji obu instancji, przedmiotową sprawę prowadziły na wniosek strony, w oparciu o przepis art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) oraz zapisu § 15 umowy pożyczki Nr [...], z dnia 12 lipca 1999 r. Z brzmienia art. 18 ust. 4 ustawy wynika, że pożyczka dla osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2, w tym przypadku dla bezrobotnego, może być umorzona na wniosek pożyczkobiorcy przez starostę do wysokości 50%, pod warunkiem prowadzenia działalności przez okres co najmniej 24 miesięcy oraz po spełnieniu innych warunków określonych w umowie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku ubiegania się przez pożyczkobiorcę, o umorzenie części pobranej pożyczki, powinien on spełnić łącznie dwie przesłankami: pierwszą – prowadzenie przez pożyczkobiorcę działalności gospodarczej, przez okres co najmniej 24 miesięcy oraz drugą - spełnienie innych warunków określonych w umowie pożyczki. Stąd rozpatrywaną sprawę, należało ocenić w pierwszej kolejności, pod względem wystąpienia okoliczności ustawowych, na podstawie których orzekały w sprawie, organy obu instancji. Z zaskarżonej decyzji Wojewody [...], wynika jednoznacznie, że warunek prowadzenia działalności gospodarczej przez pożyczkobiorcę, przez okres co najmniej 24 miesięcy został spełniony i ta kwestia, nie nasuwa zastrzeżeń. Jednakże, organ odwoławczy podzielił stanowisko pierwszej instancji uznając, że okoliczność zadłużenia pożyczkobiorcy wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stanowi podstawę do odmowy umorzenia pożyczki, gdyż zaniechanie płatności na rzecz wymienionego wierzyciela, uszczupla stan środków finansowych Funduszu Pracy. Wskazaną okoliczność do odmowy umorzenia, należało zatem rozpatrzyć w świetle drugiej przesłanki z art. 18 ust. 4 ustawy, to znaczy, czy spełnione lub nie spełnione zostały inne warunki określone w umowie pożyczki z dnia 26 października 1999 r., bowiem niedopełnienie warunków umowy wyłącza możliwość umorzenia pożyczki do 50%. Organy orzekające obu instancji, w kwestii odmowy umorzenia pożyczki z powodu zalegania ze składkami na rzecz ZUS przez wnioskodawcę, były zgodne, ale nie wskazały, który zapis umowy pożyczki przewidywał taki obowiązek. W uzasadnieniach decyzji nie podano również przepisu, którego naruszenie w zakresie zalegania ze składkami na ZUS, skutkuje niedochowaniem przez pożyczkobiorcę, postanowień umowy pożyczki. Podana w decyzji okoliczność odmowy, nie ma oparcia we wskazaniu podstawy materialnej do negatywnego rozstrzygnięcia. Pozaustawowe i pozaumowne ogólnikowe sformułowania, zamieszczone w uzasadnieniu decyzji, iż zaleganie ze składkami stanowiło podstawę odmowy, jest naruszeniem zasady postępowania administracyjnego z art. 8 i art. 9 kpa. Skoro organ uznał, okoliczność zadłużenia skarżącego wobec ZUS, za tak istotną, mającą decydujące w tej sprawie znaczenie, winien wykazać w decyzji, upoważnienie do władczego działania z tego tytułu. Zauważyć należy, że art. 18 ust. 4 ustawy przewiduje dla organu możliwość umorzenia pożyczki, a zatem rozstrzygnięcie w tym zakresie pozostawiono swobodnemu uznaniu administracyjnemu. Dlatego też, od uzasadnionej woli organu uzależnione jest wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej. Stąd też treść takiej decyzji nie może być przedmiotem domniemania i winna podlegać weryfikacji, w trybie art. 18 ust. 4 ustawy. Podkreślić należy, że uznanie w przedmiocie umorzenia pożyczki dotyczy jej wysokości do 50%, pod kierunkowymi przesłankami do oceny, co wynika z użytego w treści przepisu zwroty: "pod warunkiem prowadzenia działalności przez okres co najmniej 24 miesięcy oraz po spełnieniu innych warunków określonych w umowie". Stąd w celu wydania prawidłowej decyzji, w przedmiotowej sprawie, organy orzekające obowiązane były wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, natomiast przed jej wydaniem (art. 7, 10 § 1 oraz art. 77 kpa) rozpatrzyć ustalony stan faktyczny w świetle przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę odmowy. Na ocenę całokształtu okoliczności faktycznych, w ramach uznania administracyjnego wskazuje również wyrok NSA z 8 maja 2002 r., SA/Sz 2548/00 LEX nr 78302. Zasadnym staje się wskazać, iż w zakresie postępowania dowodowego przy uznaniu administracyjnym, obowiązki organu są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu. W rozpoznawanej sprawie, zaskarżone decyzje są przejawem arbitralności działania organów administracji publicznej, bowiem naruszono przepisy postępowania administracyjnego, a także nie mieszczą się w wyznaczonych przez prawo granicach uznania (art. 18 ust.4 ustawy). Z tych przyczyn zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca Starosty [...], jako naruszające przepisy proceduralne w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), podlegały uchyleniu. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim wyroku dokonano na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.