II SA/Wr 98/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Protokolant: Agnieszka Karcz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2006r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości "A" Spółki z o.o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w Gminie C., oznaczonej jako działka nr, [...], obręb W. oddala skargę. Sygn.akt II SA/Wr 98/04 2 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], powołując się na przepis art.156 & 1 pkt.2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu z urzędu sprawy w przedmiocie zbadania zgodności z prawem decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...]r., Nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w Gminie C., oznaczonej jako działka nr [...], obręb G., stwierdziło nieważność opisanej wyżej decyzji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, iż pismem z dnia [...]r. Wójt Gminy C. wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej na wstępie decyzji o podziale nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku Wójt zwrócił uwagę na fakt, iż przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o obowiązujący plan ogólny zagospodarowania przestrzennego terenu, zatwierdzony uchwałą nr 111/13/92 Rady Gminy C. z dnia 22 maja 1992r, 7z poźn.zm./. Ponadto dla powyższego terenu, do dnia wydania decyzji podziałowej, nie było planu zagospodarowania przestrzennego, który określałby szczegółowe zasady podziału nieruchomości, a to oznacza, że warunki tegoż podziału winny być określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W rzeczonym wniosku Wójt Gminy C. podniósł, iż decyzja podziałowa była dotknięta wadą, o jakiej mowa w przepisie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., a rażącego naruszenia prawa dopatruje się w fakcie, iż zasad podziału przedmiotowej nieruchomości nie ustalono w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na posiedzeniu w dniu [...]r. postanowiło z urzędu wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji podziałowej. Orzekając o stwierdzeniu nieważności opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy C., Kolegium wskazało, że skoro w dacie wydania decyzji podziałowej obowiązujący porządek prawny wymagał ażeby w przypadku, jeżeli ustalenia planu miejscowego nie zawierają szczegółowych zasad podziału nieruchomości, warunki podziału ustalać w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu / art.93 ust.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami/, to uczynienie tego w drodze decyzji zatwierdzającej projekt podziału musi być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Syndyk Masy Upadłości "A" Sp. z o.o., który wniósł o rozpatrzenie sprawy przy uwzględnieniu całego materiału dowodowego, a w szczególności przy uwzględnieniu wydanej przez Wójta Gminy C. decyzji z [...]r. o warunkach zabudowy. Ponadto Syndyk podniósł , że oświadczenie Wójta Gminy, iż przedmiotowa działka w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy C. z [...]r. przeznaczona była pod uprawy rolne - Sygn.akt II SA/Wr 98/04 3 fermę drobiu, pozostaje w sprzeczności ze zmianami do planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy C., wprowadzonych uchwałą z dnia 25 maja 1994r., Nr HI/14/94. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy decyzję swą z dnia [...]r. Nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w Gminie C., oznaczonej jako działka nr [...], obręb W. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ podkreślił, iż w chwili podejmowania opisanej wyżej decyzji przez Wójta Gminy C., przepis art. 93 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawierał normę prawną, która nakazywała, aby w sytuacji gdy ustalenia planu miejscowego nie zawierają szczegółowych zasad podziału nieruchomości, warunki te były ustalane w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Kolegium bezsporne jest, że w niniejszej sprawie plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy C. w wersji obowiązującej w dniu [...]r. nie zawierał szczegółowych zasad podziału nieruchomości. Konsekwencją tego jest konieczność zastosowania mechanizmu przewidzianego w powoływanym przepisie art.93 ust.6 ustawy. Ponieważ jednak w decyzji lokalizacyjnej nie ustalono warunków podziału, to tego rodzaju zaniechanie wykluczało możliwość podejmowania decyzji na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mimo powyższego organ gminy zatwierdził decyzją z dnia [...]r. projekt podziału działki nr [...], a takie postępowanie według Kolegium należy uznać za rażące naruszenie prawa. Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył Syndyk Masy Upadłości "A" Sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie wobec naruszenia interesu prawnego strony skarżącej oraz naruszenia przepisów postępowania polegającym na nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy stanowiących podstawę wzruszenia decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. W ocenie skarżącego działania organów są niezgodnie z art. 7 k.p.a., gdyż na podstawie wniosku właściciela nieruchomości Wójt Gminy C. wydał decyzję o warunkach zabudowy, a następnie decyzję o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. W konsekwencji tego do dnia wniesienia skargi wydano kilkanaście decyzji o pozwoleniu na budowę właścicielom nieruchomości powstałych w wyniku podziału działki nr [...]. Ponadto skarżący podnosi, że nawet gdyby uznać za słuszne stanowisko Kolegium, to jednak decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości wywołała nieodwracalne skutki prawne w postaci faktycznego podziału nieruchomości i zbycia przez właściciela znacznej części działek powstałych w Sygn.akt II SA/Wr 98/04 4 wyniku podziału. Nadto właściciele działek otrzymali decyzje budowlane i zezwolenia na użytkowanie zbudowanych tam domów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podkreślając, iż zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. (- jak zauważa organ w skardze omyłkowo powołano art. 7 k.p.a.) nie można traktować tak jednostronnie, gdyż prowadziłoby to do pozostawiania w obrocie prawnym nieważnej decyzji administracyjnej. Nadto Kolegium stwierdziło, że nie znajduje podstaw do zastosowania w sprawie art. 156 & 2 in fine k.p.a, powołując się na poglądy judykatury w tej kwestii, a to uchwałę NSA z 16 grudnia 1996r., OPS 7/96 oraz uchwałę SN z 28 maja 1992r., III AZP 4/92 , gdzie przyjęto, iż : " w ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, choć obciążona ciężkimi wadami, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Działając w granicach kompetencji wynikających z art.l & 2 ustawy z dnia 25 lipca 20Q2r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. 153, poz.1269/ w związku z art.3 &2 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu nie dają podstaw do uchylenia tak decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r., Nr [...], jak i poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...]r., Nr [...]. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w razie istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy /art. 145 & 1 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Takie zaś wady i uchybienia nie występują w niniejszej sprawie. Wskazać należy, że art. 16 § 1 k.p.a. ustanowił ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Od tej reguły ustawodawca dopuścił pewne wyjątki. Jednym z nich jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.. Sygn.akt II SA/Wr 98/04 5 Podkreślić przy tym należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uregulowane jest przepisami art.156 k.p.a. do art.159 k.p.a. I tak wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje na żądanie strony lub z urzędu /art.157 & 2 k.p.a./. Przedmiotem postępowania w tym nadzwyczajnym trybie jest ustalenie istnienia jednej z wadliwości decyzji taksatywnie wymienionych w art.l56& 1, a także stwierdzenie, czy nie występują przesłanki negatywne wymienione w art.156 & 2 k.p.a. I tak przepisy art. 156 § 1 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. pozwalają na stwierdzenie, że jeśli w sprawie zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru -niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu -jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Istotne jest w niniejszej sprawie, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte zostało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art.156 & 1 k.p.a. /por. wyrok NSA z dnia 22 maja 1987r,. sygn. akt IV S.A. 1062/86, ONSA 1987, Nr 1, poz.35, postanowienie SN z dnia 28 maja 2002r., II UKN 356/01, Prok. I Pr. 2003/4/45/. Organ nadzoru, stwierdzając nieważność decyzji ostatecznej, działa jako organ kasacyjny, a więc nie może w swej decyzji rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej /por. wyrok z dnia 14 sierpnia 1987r., sygn. akt IV S.A. 393/87, ONSA 1990, Nr l,poz.l/. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że rozstrzygający dla oceny czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Niesporne jest w sprawie, że Wójt Gminy C. po rozpatrzeniu wniosku "A" Spółki z o.o. we W. , decyzją z dnia [...]r., Nr [...]powołując się na przepis art.93, art.96 ust.l, art.97 ust.l i art.98 ust.l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. Nr 115, poz.741/, a także plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy C., uchwalony uchwałą nr 111/13/92 z 22 maja 1992r. ze zmianami, zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w Gminie C., obręb W., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność "A" Spółka z o.o. Zasadą jest, zgodnie z art.93 ust.l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. Nr 115, poz.741/, że podziału Sygn.akt II SA/Wr 98/04 6. nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Istotny jest jednak przy tym przepis art.93 ust.6 tejże ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy C. w myśl którego, gdy ustalenia planu miejscowego nie zawierają szczegółowych zasad podziału nieruchomości, warunki podziału ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W świetle zatem cyt. wyżej art.93 ust.l w związku z art.93 ust.6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, przyjąć należy, że podział nieruchomości następuje w oparciu o zapisy planu oraz warunki podziału ustalone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odwołać się w tym miejscu również należy do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu /Dz.U. Nr 25, poz.130/. W & 3 ust.2 pkt.4 jednoznacznie zostało ustalone, iż do wniosku o podział nieruchomości należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadkach, o których mowa w art.93 ust.6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Niewątpliwe jest w sprawie, w dacie wydania opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy C. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w Gminie C., obręb W., oznaczonej jako działka nr [...], obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy C., uchwalony uchwałą Rady Gminy C. Nr [...]z [...]r.,zmieniony uchwałą Rady Gminy C. Nr III/14/94 z 25 maja 1994r. Plan ten w swych ustaleniach nie określał szczegółowych zasad podziału nieruchomości, względem której strona skarżąca wnosiła o jej podział. Skoro tak , to "A" Spółka z o.o. ubiegając się o podział przedmiotowej nieruchomości winna była wraz z wnioskiem o ten podział przedłożyć w organie pierwszej instancji decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustalającą warunki podziału tej nieruchomości. Podobne stanowisko prezentują autorzy Komentarza do ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdzając, iż w sytuacji, gdy mamy do czynienia z brakiem planu miejscowego lub gdy plan ten nie zawiera szczegółowych zasad podziału , osoba zainteresowana nie może zgłosić wniosku o podział nieruchomości bez uprzedniego przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wynika to jednoznacznie z wykładni przepisu art.93 ust.6 ustawy, i tak to też ujmuje & 3 pkt.4 rozporządzenia wykonawczego w sprawach podziałowych / G.Bieniek, A.Hopfer, Z.Marmaj, E.Mzyk, R.Zróbek - Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wyd.Zachodnie Centrum Organizacji, t.II, str.27/. W tym stanie faktycznym i prawnym przyjąć należy, że skoro "A" Spółka z o.o. ubiegając się o podział nieruchomości położonej w Sygn.akt II SA/Wr 98/04 7 Gminie C., obręb W., oznaczonej jako działka nr [...], nie przedłożyła decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w której by ustalono warunki podziału tej nieruchomości, to wydanie przez Wójta Gminy C. decyzji w dniu [...]r. zatwierdzającej projekt podziału tej nieruchomości, czyli wydanie decyzji o podziale wbrew wyraźnemu nakazowi określonemu w art.93 ust.6 ustawy, stanowi przypadek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art.156 & 1 pkt.2 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że powoływana przez skarżącą decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...]r., Nr [...]o ustaleniu na rzecz "A" Spółka z o.o. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...]położonej we wsi W., po pierwsze nie powołuje się na omawiany przepis art.93 ust.6 ustawy, a który jest samodzielną podstawą prawną do wydania decyzji w przedmiocie w nim określonym, po drugie decyzja ta nie ustala warunków podziału przedmiotowej nieruchomości. Niezasadny jest zatem zarzut skarżącej strony, iż Kolegium wydając zaskarżoną decyzję naruszyło przepisy procedury administracyjnej . Zgodzić się także należy ze stanowiskiem Kolegium, iż brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art.156 & 2 in fme, z tej to przede wszystkim przyczyny, że jak stwierdził Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z 28 maja 1992r., III AZP 4/92 , pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, występujące w przepisie art.156 & 2 k.p.a, należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji /O SN z 1992r, Nr 12, poz.211/. W tej sytuacji powoływanie się strony skarżącej na fakt zbycia znacznej części działek powstałych w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości i wybudowania przez właścicieli tych działek budynków mieszkalnych, nie ma w niniejszej sprawie istotnego znaczenia. W konsekwencji powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej nie wykazała, by decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów o którym stanowi art.145 & 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się zatem na przepisie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.