II SA/Wr 98/07

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 kwietnia 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Halina Kremis ( sprawozdawca) Sędziowie: NSA Zygmunt Wiśniewski WSA Andrzej Cisek Protokolant: Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Politechniki W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody W. z dnia 3 października 1975 r. nr [...] oddala skargę Pismem z dnia 21 lipca 2003 r. (data wpływu do Starostwa 23 lipca 2003 r.) Politechnika W. wystąpiła do Starosty K. z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie omyłkowego przekazania, w trakcie scalenia gruntów wsi J., na rzecz S. D., nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] położona we wsi J., gmina M. (w chwili obecnej nr [...] obręb M., gmina B. K.). Decyzją z dnia 19 września 2003 r. (nr [...]) Starosta K. powołując w podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia przepis art. 148 § 1 kpa, art. 149 § 3 kpa oraz art. 150 § 1 kpa w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t. j. Dz. U. z 1989r. Nr 58, poz. 449 z późn. zm.) odmówił Politechnice W. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody W. z dnia 3 października 1975 r. (Nr [...]) zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi J., w związku z upływem ustawowego terminu jednego miesiąca do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej we wniosku. W uzasadnieniu organ orzekający wyjaśnił, że z treści złożonego wniosku i załączonej dokumentacji wynika, że wnioskodawcy znany był już od 1978 r. fakt zaistniałej w trakcie postępowania scaleniowego nieprawidłowości polegającej na włączeniu do postępowania scaleniowego nieruchomości, która w dacie wszczęcia postępowania scaleniowego pozostawała z mocy prawa w zarządzie Politechniki W. jako przedmiot własności Skarbu Państwa. Fakty te znalazły potwierdzenie w trakcie prowadzonego odrębnego postępowania z wniosku Politechniki W. w sprawie wydania wypisu i wyrysu. W wyniku tego postępowania sformułowano wniosek - zawiadomienie o wpisaniu w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości niezgodnych danych ewidencji gruntów i budynków z jej oznaczeniem w KW Nr [...] oraz niezgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Sąd Rejonowy w Kłodzku zawiadomieniem z dnia 25 czerwca 2003r. poinformował o wpisaniu zgłoszonego ostrzeżenia w K W Nr [...] i KW Nr [...]. Następnie Starosta K. wyjaśnił, że mając na względzie ustawowe terminy -określone w art. 148 § I kpa - do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, których niedotrzymanie powoduje utratę prawa do wniesienia określonego środka prawnego, jak i ustalone na podstawie dowodów fakty, należało odmówić wznowienia postępowania. Sygn. akt. II SA/Wr 98/07 W wyniku złożonego przez Politechnikę W. odwołania Wojewoda D. decyzją z dnia 29 stycznia 2004 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia 19 września 2003r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 stycznia 2006 r. Sygn. akt II.SA/ Wr 160/04 uchylił decyzję Wojewody D. wskazując, że w prowadzonym postępowaniu nie uwzględniono wniosku Politechniki W. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Mając na uwadze wyrok sądu, postanowieniem z dnia 22 września 2006 r nr [...] Wojewoda D. stwierdził z urzędu nieważność postanowienia Starosty K. z dnia 17 listopada 2003 r. (nr [...]) zawieszającego z urzędu postępowanie o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody W. z dnia 3 października 1975 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi J., gmina M. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Politechniki W. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie przedmiotowego postępowania, Starosta K. postanowieniem z dnia 30 października 2006 r. odmówił przywrócenia terminu do złożenia tego wniosku. W związku z zażaleniem na to postanowienie Wojewoda D. postanowieniem z dnia 4 grudnia 2006 r (nr [...]) utrzymał w mocy postanowienie Starosty K. z dnia 30 października 2006 r. W wyniku ponownego rozpoznania wniosku Politechniki W. o wznowienie postępowania wtoku instancji odwoławczej przy uwzględnieniu wskazań co do dalszego postępowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawartych w wyroku z dnia 24 stycznia 2006 r. Wojewoda D., powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt. 1 Kpa oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 148 § 1 Kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. O wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody W. z dnia 3 października 1975 r. Politechnika W. wystąpiła do Starosty K. wnioskiem dnia 21 lipca 2003 r. Tymczasem, jak ustalił Sygn. akt. II SA/Wr 98/07 organ odwoławczy, z akt sprawy wynika, że fakt zaistniałej podczas postępowania scaleniowego nieprawidłowości, polegającej na włączeniu do tego postępowania nieruchomości, która w dacie wszczęcia postępowania scaleniowego pozostawała z mocy prawa w zarządzie Politechniki W., znany był wnioskodawcy już od 1978 r., o czym świadczy pismo Politechniki W. z dnia 1 marca 1978 r. (nr [...]) kierowane do Naczelnika Urzędu Gminy i Miasta w M. o przyznanie nieruchomości zamiennej ,,o areale równym omyłkowo zabranej w ramach scalenia gruntów". Mimo, iż strona miała możliwość wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania w tej sprawie dopiero po wejściu w życie ustawy z dnia 28 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, składając wniosek o wznowienie postępowania dopiero w 2003 r. uchybiła terminowi z powołanego wyżej art. 148 § 1 kpa. Ponieważ w wyniku rozpatrzenia podania o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania Starosta K. odmówił przywrócenia terminu do złożenia tego wniosku, a Wojewoda D. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, odmowa wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie jest zdaniem organu odwoławczego uzasadniona. Skargę do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję Wojewody D. złożyła Politechnika W. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa, a w szczególności art. 148 Kpa, strona skarżąca wniosła o jej uchylenie a także przyznanie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podniosła, iż kategorycznie sprzeciwia się zarzutom Wojewody zawartym w zaskarżonej decyzji o uchybieniu prze nią terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, wskazując iż celem wyjaśnienia nieprawidłowości w działaniu organów przy postępowaniu scaleniowym, skarżąca podjęła w 1978 r., niezwłocznie po otrzymaniu wiadomości o naruszeniu jej praw działania dla wyjaśnienia sprawy i ewentualnej rekompensaty. Jednak do dnia dzisiejszego nie otrzymała odpowiedzi w sprawie. Stąd też skarżąca uważa za nietrafny zarzut, że z chwilą wejścia w życie przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z 1982 r. nie podjęła działań. Miała bowiem prawo domniemywać, że właściwe działania są podejmowane przez organ, zwłaszcza, że ze stanu ujawnionego w treści księgi wieczystej wynikało, że prawa do nieruchomości jej przysługują. Podobnie w 2003 r. właściwe organy w sprawie nie podjęły żadnych działań, pomimo ewidentnych naruszeń prawa w powadzonych postępowaniach scaleniowych. Skarżąca podniosła również, iż podjęła działania z chwilą otrzymania w dniu 30 czerwca 2003 r. zawiadomienia Sądu Rejonowego o wpisaniu ostrzeżenia, wnosząc Sygn. akt. II SA/Wr 98/07 o wznowienie postępowania (pismo z dn. 21 lipca 2003 r. [...]), a więc z zachowaniem ustawowego terminu miesiąca (art. 148 kpa.). W istocie, jak podkreśla skarżąca w dalszej części uzasadnienia zarzutów skargi, ponosi ona w tej sprawie skutki niekonsekwencji lub braku należytego działania organów administracji publicznej, które wprowadzając w błąd co do postulowanych i możliwych do podjęcia działań, ostatecznie działają na rzecz utrzymania w obrocie prawnym wadliwej decyzji. Strona skarżąca podniosła także zarzut naruszenia przez organy administracji publicznej istotnych zasad postępowania administracyjnego tj. art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a., w szczególności zaś obowiązku udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na prawa stron, a która to zasada jej zdaniem już na etapie postępowania w 1975 r. została poważnie naruszona i ponownie w roku 1978, gdy nie poinformowano jej ani o stanie sprawy, ani o przysługiwaniu lub braku przysługiwania uprawnień do wzruszenia decyzji. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zaprezentowaną w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Skarga jest nieuzasadniona, a to musi doprowadzić do jej oddalenia. Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa procesowego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie Zaznaczyć przede wszystkim trzeba, iż przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest jedynie kwestia odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody W. z dnia 3 października 1975r. (Nr [...]) zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi J. w związku z omyłkowym przeka- Sygn. akt. II SA/Wr 98/07 zaniem w trakcie scalenia gruntów nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 0,69 ha na rzecz S. D. uczestnika postępowania scaleniowego - w związku z upływem ustawowego terminu jednego miesiąca do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej we wniosku. Podnoszone zatem przez stronę skarżącą zarzuty stanowiące w dużej mierze merytoryczną polemikę z decyzją podziałową nie mogą mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem nie dotyczą jej przedmiotu. W tym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do oceny decyzji podziałowej, tudzież działań organów administracji pod kątem zapewnienia z ich strony możliwości rekompensaty oraz podstaw do zadośćuczynienia za utraconą nieruchomości a jedynie do oceny zgodności z prawem decyzji Wojewody D. z dnia 3 stycznia 2007 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi J. Podstawę prawną zakwestionowanej decyzji stanowi art. 148 kpa, który stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, w zw. z art. 149 kpa, w myśl którego odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Przy rozstrzyganiu tej sprawy należy mieć na uwadze, że - jak podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. w wyroku NSA z dnia 1 września 2000 r. sygn. akt III SA 2304/99 - ONSA 2001/4/179) - w pierwszej fazie rozpatrywania podania o wznowienie postępowania organ administracji ma prawo badać -oprócz dopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych -tylko kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu (art. 148 kpa). Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, orzekające w sprawie kompetentne organy przyjęły, że strona skarżąca dowiedziała się o okolicznościach mogących stanowić podstawę do wznowienia postępowania a mianowicie zaistniałej podczas postępowania scaleniowego nieprawidłowości, polegającej na włączeniu do tego postępowania nieruchomości, która w dacie wszczęcia postępowania scaleniowego pozostawała z mocy prawa w zarządzie Politechniki W. jeszcze w 1978 r. Mając zaś na uwadze wskazaną okoliczność organy administracji stwierdziły, iż strona skarżąca składając wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w tej sprawie w dniu 21 lipca 2003 r. przekroczyła znacznie termin z art. 148 kpa. Ustalając, iż opisana okoliczność znana była wnioskodawcy już od 1978 r. organy administra- Sygn. akt. lI SA/Wr 98/07 cji powołały się przy tym na pismo Politechniki W. z dnia 1 marca 1978 r. nr [...] kierowane do Naczelnika Urzędu Gminy i Miasta w M. o przyznanie nieruchomości zamiennej ,,o areale równym omyłkowo zabranej w ramach scalenia gruntów" Zdaniem Sądu takie wnioski organów administracji należy uznać za w pełni uzasadnione w świetle materiałów sprawy. Za bezzasadne zaś uznać natomiast należy zarzuty skargi w zakresie terminowości złożenia przez stronę skarżąca wniosku o wznowienie postępowania, wskazane przez stronę skarżącą. Wskazane na dowód powzięcia przez stronę skarżącą wiadomości o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania dopiero w dniu 30 czerwca 2003 r. zawiadomienie Sądu Rejonowego z tego dnia o wpisaniu ostrzeżenia wobec prowadzenia przez tenże Sąd dwóch ksiąg wieczystych o nr [...] i [...] i dwóch właścicieli tej samej działki o nr [...] nie może wyznaczać początku miesięcznego terminu do wzruszenia ostatecznej decyzji w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 145 kpa. Ze zgromadzonego bowiem przez organy obu instancji wtoku postępowania administracyjnego materiału dowodowego, w szczególności pisma Politechniki W. z dnia I marca 1978 r. nr [...] kierowanego do Naczelnika Urzędu Gminy i Miasta w M. jednoznacznie wynika, że strona skarżąca dysponowała wiedzą o nieprawidłowościach związanych z postępowaniem scaleniowym już w 1978 r., w związku z czym już od tego momentu, a właściwie od momentu wejścia w życie ustawy z dnia 28 marca 1982 r o scalaniu i wymianie gruntów, kiedy to ustawodawca przewidział możliwość weryfikacji ostatecznej decyzji scaleniowej w trybie wznowienia postępowania, strona skarżąca mogła (i powinna !) z zachowaniem terminu złożyć skutecznie wniosek o wznowienie postępowania scaleniowego. Jednocześnie nie można uznać za trafnych zarzutów zawartych w skardze, iż z chwilą wejścia w życie przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z 1982 r. strona skarżąca podjęła działania mające na celu wzruszenie ostatecznej decyzji scaleniowej, skoro jak wynika to z akt sprawy następną czynnością po złożeniu pisma o przyznanie nieruchomości zamiennej z dnia 1 marca 1978 r. było dopiero złożenie wniosku o wznowienie postępowania w dniu 21 lipca 2003 r. Zważyć przy tym należy, iż nie można, jak błędnie czyni strona skarżąca w zarzutach skargi, utożsamiać podejmowanych przez nią prób uzyskania rekompensaty lub też zadośćuczynienia (choćby w formie przyznania przez organ nieruchomości zamiennej) z podejmowaniem czynności postępowania administracyjnego mających na celu wzruszenie niekorzystnej dla strony skarżącej ostatecznej decyzji scaleniowej. W tym też kontekście za całkowicie chybiony uznać też należy zarzut Sygn. akt II SA/Wr 98/07 naruszenia przez organy administracji zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady nakładającej na organ obowiązek udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na prawa stron. Nie ulega bowiem wątpliwości fakt, iż ostateczna decyzja Wojewody W. z dnia 3 października 1975 r. zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wsi Ja. wydana pod rządami ustawy z dnia 24 stycznia 1968 o scalaniu i wymianie gruntów nie mogła być w tym czasie tj. do momentu wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r o scalaniu i wymianie gruntów zmieniającej zasady procedury i wprowadzającej ogólne reguły kpa - objęta wnioskiem o wznowienie postępowania, a w konsekwencji zawarcie w niej stosownego pouczenia o dopuszczalności jej wzruszenia w tym trybie byłoby niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów. Tym bardziej więc nie można zgodzić się z argumentacją skargi, iż zawarte w aktach wystąpienie strony skarżącej do Naczelnika Urzędu Gminy i Miasta w M. z dnia 1 marca 1978 r. o przekazanie jej zamiennej działki miało w istocie "służyć" wznowieniu postępowania w sprawie. Warto również podkreślić, na co zwraca uwagę organ odwoławczy, iż po wejściu w życie nowej ustawy scaleniowej aż do momentu złożenia wniosku z dnia 26 lipca 2003 strona skarżąca nie wykazywała żadnej aktywności procesowej w sferze postępowania administracyjnego, która nakazywałaby tym organom pouczanie o możliwości wznowienia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Dodać także trzeba, iż wprawdzie, jak słusznie zauważa to strona skarżąca w swojej skardze, kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organy administracji publicznej określone obowiązki, aby strony z powodu nieznajomości prawa nie poniosły szkody i w tym celu organy te udzielają stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, jednakowoż zasada ta nie może być rozumiana jako obowiązek świadczenia pomocy prawnej. Nałożenie tego obowiązku nie może zwalniać skarżącej - prowadzącej profesjonalną działalność edukacyjną i korzystającej z profesjonalnej pomocy prawnej do dołożenia należytej staranności w zakresie zaznajamiania się z przepisami prawa (zmianami tych przepisów) regulującymi ich uprawnienia i obowiązki wynikające z prowadzonej działalności. Organ administracji nie może zaś ponosić negatywnych konsekwencji wyboru innej drogi, innego sposobu obrony przez skarżącego swojego interesu prawnego jak uczyniła to strona skarżąca w rozpatrywanej sprawie (vide: pismo o przyznanie nieruchomości zamiennej). Warto również dodać, iż stanowiąca istotę sporu w rozpoznawanej sprawie Sygn. akt. II SA/Wr 98/07 kwestia terminowości złożenia wniosku (podania) o wznowienie postępowania była przedmiotem rozważań zarówno doktryny (vide np. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz 3 wydanie, Warszawa 2000, B. Adamiak, J. Borkowski s. 599 in.), jak i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Autor komentarza wskazuje, że "strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. "Strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach lub decyzji stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (art. 130 § 1, obecnie art. 148 § 1, podkreślenie B. A.). Należy więc przyjąć, że zachowanie terminu miesięcznego musi być udowodnione przez stronę . Reasumując całość okoliczności kontrolowanego postępowania, należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym skarżąca nie udowodniła w rozpoznawanej sprawie okoliczności terminowego złożenia przez nią podania o wznowienie postępowania. Dodać jeszcze można, że, w świetle poglądów doktryny i orzecznictwa, nawet gdyby organ wznowił postępowanie bez ustalenia, że wniosek został złożony bez uchybienia terminu, naruszył by zasadę trwałości decyzji ostatecznej, będącą jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Skoro organy nie przekroczyły zasady swobodnej oceny dowodów, a strona skarżąca nie zachowała terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania skarga podlega oddaleniu, po myśli art. 151 u.p.s.a.