II SA/Wr 98/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz ( spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Asystent sędziego Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2009r. organ odwoławczy – w związku z zażaleniem skarżącej na postanowienie PJNB w Powiecie W. nr [...]z dnia 12 maja 2008r. w przedmiocie obciążenia współwłaścicieli budynku przy ul. Młynarskiej 32 w Wałbrzychu kosztami zastosowania niezbędnych środków zabezpieczeń, mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia wynikającego z katastrofalnego stanu technicznego ogrodzenia po byłej winiarni – stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że adwokat będący pełnomocnikiem skarżącej w piśmie z dnia 14 września 2009r. wskazał niejednoznacznie, że zaskarża powyższe postanowienie, a jednocześnie wniósł o stwierdzenie jego nieważności. Na wezwanie organu pełnomocnik skarżącej sprecyzował, że jego pismo jest odwołaniem, a ponadto uzupełnił pełnomocnictwo procesowe. W oparciu o akta prawy organ stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało przesłane skarżącej, a przesyłka była prawidłowo awizowana w dniu 16 maja 2008r. i 23 maja 2008r., ale nie została odebrana. Nastąpiło więc jej skuteczne doręczenie w dniu 30 maja 2008r. . Przesyłka była doręczana na adres ul. M., 58-310 S. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie skarżącej, że jest współwłaścicielką Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Usługowego A. , będącego właścicielem nieruchomości przy ul. M. w W., zaś drugi współwłaściciel przebywa za granicą. W toku postępowania w prawie katastrofy budowlanej skarżąca odbierała przesyłki adresowane na adres Spółki z o.o. albo na podany wyżej adres. Zobowiązała się do wykonania robót zabezpieczających . W tym postępowaniu jedną z przesyłek odebrała pod adresem M. w dniu [...] matka skarżącej. Kolejne przesyłki były skutecznie awizowane, lecz nie zostały odebrane. Postanowienie wydane na podstawie art. 69 ustawy – Prawo budowlane zostało skutecznie doręczone w taki sam sposób. Zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu, że przysługuje od niego odwołanie w terminie 14 dni, należało przyjąć upływ terminu do zaskarżenia postanowienia w dniu 30 maja 2008r. Przesyłka była awizowana po raz pierwszy w dniu 16 maja 2008r., po raz drugi w dniu 23 maja 2008r.. Zgodnie z art. 44 k.p.a. pismo zostało złożone w urzędzie pocztowym na okres 14 dni, o czym świadczy pieczęć pocztowa z dnia 2 czerwca 2009r. (omyłka : powinno być 2008r.). Jak wynika dalej z akt sprawy, wywodził organ odwoławczy, organ I instancji uzyskał ze zbiorów meldunkowych Urzędu Miejskiego w dniu 4 września 2009r. aktualny adres skarżącej, pod którym zameldowała się w dniu 28 marca 2008r.. Skarżącej ponownie doręczono postanowienie na ten adres, które osobiście odebrała w dniu 8 września 2009r. W ocenie organu było to doręczenie zbędne. Skarżąca bowiem zmieniła miejsce zameldowania w trakcie postępowania, bez zawiadomienia organu o zmianie adresu zgodnie z art. 41§1 i 2 k.p.a., jak też nie wskazała, że dotychczasowy adres stał się nieaktualny. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 9,10, 104, 123 i 134 k.p.a. oraz art. 69 prawa budowlanego w związku z art. 28 k.p.a., przez błędne uznanie skarżącej za stronę. Na tej podstawie wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego. W uzasadnieniu skarżąca twierdziła, że postanowienie wydane na podstawie art. 69 prawa budowlanego zostało jej skutecznie doręczone w dniu 8 września 2009r. i zaskarżone w terminie. Skarżąca nie wiedziała o wszczęciu postępowania w tej sprawie, nie otrzymała zawiadomienia, o którym mowa w art. 61§4 k.p.a. To organ miał obowiązek ustalić przed wszczęciem postępowania aktualny adres skarżącej . Postępowanie z art. 69 prawa budowlanego należało zakończyć przez wydanie decyzji skierowanej do właściciela lub zarządcy budynku. Skarżąca do tych podmiotów nie należy, gdyż budynek stanowi własność spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Wydane w tej sprawie postanowienia są więc nieważne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zaskarżone postanowienie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, co pozwalało na uznanie dostrzeżonego uchybienia procesowego organu za nieistotne w rozumieniu art. 145§1 pkt 1 c p.p.s.a. w związku z art. 80 i art. 107§3 k.p.a. Na wstępie należy jednak wyjaśnić, że zgodnie z art. 46§3 p.p.s.a do skargi należało dołączyć pełnomocnictwo procesowe, gdyż jego złożenie "przedtem" oznacza jego dołączenie w postępowaniu sądowym, nie zaś administracyjnym. Gdy adwokat został upoważniony do reprezentowania strony przed sądem administracyjnym, zaś oryginał pełnomocnictwa znajduje się w aktach administracyjnych, to do skargi dołącza wierzytelny odpis tego pełnomocnictwa (art. 37§1p.p.s.a). Dlatego pełnomocnik został wezwany do uzupełnienia skargi. Przede wszystkim jednak wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z art. 134§1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Jak wskazano w orzecznictwie, kontrola legalności postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, nie daje podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a. w stosunku do decyzji objętej odwołaniem (OSP 2007/3/25). Sąd podziela ten pogląd, bowiem powyższe akty administracyjne stanowią odrębne sprawy, dotyczące różnych przedmiotów. Postanowienie z art. 134 k.p.a. jest bowiem rozstrzygnięciem wyłącznie formalnym, natomiast decyzja (postanowienie merytoryczne) materialnoprawnym. Dlatego nie byłoby dopuszczalne w nin. sprawie badanie legalności postanowienia merytorycznego (w istocie decyzji) organu I instancji. Nie byłoby to dopuszczalne także z innego powodu, gdyż przesłanką stosowania art. 135 p.p.s.a., czyli badania legalności aktów poprzedzających (czy raczej wydanych w granicach danej sprawy) akt zaskarżony skargą, jest twierdzenie zasadności skargi, to jest twierdzenie istnienia określonych wad prawnych aktu zaskarżonego. Bez istnienia podstaw do uwzględnienia skargi i podważenia mocy prawnej aktu zaskarżonego, sąd administracyjny nie powinien obejmować kontrolą legalności innych aktów, wymienionych w art. 135 p.p.s.a. Z materialnego punktu widzenia miał rację pełnomocnik skarżącej, że organ I instancji wydał w istocie decyzję, więc organ odwoławczy orzekał w postępowaniu odwoławczym, nie zaś zażaleniowym. Według unormowań procesowych nie miało to jednak znaczenia ( art. 144, art. 126 w związku z art. 112 k.p.a.). Pełnomocnik skarżącej powinien jednak pamiętać, że wobec decyzji nieostatecznej dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności , gdy strona tego żąda (art. 157§2 k.p.a.), zaś właściwy organ wyższego stopnia, to jednocześnie organ odwoławczy (art. 83 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, art. 127§2 k.p.a.). Z tych względów pełnomocnik nie powinien żądać stwierdzenia nieważności nie tylko w skardze do sądu administracyjnego, ale również wcześniej w odwołaniu, gdyż w postępowaniu odwoławczym nie stwierdza się nieważności zaskarżonego orzeczenia (art. 138 k.p.a.). Dlatego wniosek pełnomocnika wywołał w postępowaniu administracyjnym wątpliwość, czy skarżąca w ogóle wniosła odwołanie (czy też zażalenie, jak błędnie to określa organ). Gdyby pełnomocnik oświadczył, że wnosi wyłącznie o stwierdzenie nieważności decyzji nazwanej postanowieniem, to przypuszczalnie już dawno byłby uzyskał decyzję uchylającą to orzeczenie i umarzającą postępowanie pierwszej instancji, o ile toczyło się ono bez udziału materialnej strony i decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156§1 pkt 4 k.p.a.). Jak zaznaczono, Sąd w nin. sprawie tego zagadnienia jednak nie rozstrzyga. Przedstawione wstępnie rozważania prowadzą do konkluzji, że w nin. sprawie organ odwoławczy miał podstawy do dokonania oceny, czy skarżąca wniosła odwołanie w terminie oraz ewentualnego stosowania art. 134 k.p.a., co z kolei umożliwia sądowi dokonanie kontroli legalności wydanego postanowienia, stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, w nawiązaniu do przedstawionej przez strony szczegółowej argumentacji. Jak trafnie wywodziły obie strony, podstawową przesłankę stosowania art. 44 k.p.a. jest posiadanie przez organ przy wszczęciu postępowania administracyjnego prawidłowej informacji o aktualnym adresie strony oraz skuteczne doręczenie pisma pod tym adresem, pisma zapewniającego stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10§ 1 k.p.a.). Najlepiej, gdyby pismem tym było zawiadomienie o wszczęciu postępowania (art. 61 §4 k.p.a. ). Jak trafnie zauważyła skarżąca, sprawa stosowania art. 69 ustawy – Prawo budowlane była przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, o którego wszczęciu powinna zostać zawiadomiona. Nie miał więc racji organ, że prawidłowe byłyby doręczenia na adres skarżącej znany z akt poprzednich, już zakończonych postępowań, gdyby w dacie wszczęcia tego nowego postępowania był już nieaktualny. Przesłanką stosowania art. 41 k.p.a. jest również uprzednie skuteczne doręczenie stronie pisma w toku postępowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organ ma obowiązek pouczyć stronę przy pierwszym doręczeniu o treści art. 41 k.p.a. . Brak pouczenia uzasadnia przywrócenie stronie terminu na jej wniosek ( art. 58 k.p.a.). Kwestia ta nie ma istotnego znaczenia, bowiem skarżąca twierdzi, że nie uchybiła terminu do wniesienia odwołania. Jak wskazano na wstępie, organ z naruszeniem art. 80 i art. 107§3 k.p.a. nie omówił w uzasadnieniu postanowienia materiału procesowego przekonującego o prawidłowości przedstawionych następnie ocen na temat zaistnienia przesłanek stosowania art. 44 k.p.a.. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo organu I instancji z dnia 13 października 2007r. adresowane do skarżącej na ul. M. S. , w którym informuje on skarżącą jako współwłaścicielkę winiarni przy ul. M. w W., że organ w sytuacji nadzwyczajnej przewidzianej w art. 69 ustawy - Prawo budowlane przystępuje do stosowania niezbędnych środków zabezpieczających ogrodzenie i wejścia do budynku, przy czym roboty zabezpieczające organ realizuje w zastępstwie właścicieli i na ich koszt. Przesyłka ta była awizowana w dniu 16 listopada 2007r. oraz powtórnie w dniu 23 listopada 2007r. , a następnie zwrócona do organu jako nie objęta w terminie. W toku dalszego postępowania organ wykonał roboty zabezpieczające. Nie zawiadomił osób uznanych za współwłaścicieli obiektu o przeprowadzeniu tych robót i możności zapoznania się z aktami sprawy, lecz wydał decyzję (nazwaną postanowieniem) obciążającą te osoby obowiązkiem zwrotu kosztów robót. Przesyłka z tym postanowieniem była doręczona tak jak ustalił organ, to jest na adres ul. M.oraz była dwukrotnie awizowana w dniach 16 maja 2008r. i 23 maja 2008r., a następnie w dniu 2.06.2008r. zwrócona do organu jako niepodjęta w terminie. Kolejno organ I instancji ustalił, że skarżąca od dnia 28 marca 2008r. zameldowana jest pod innym adresem i ponownie doręczył tam postanowienie w dniu 9 września 2009r. Odwołanie skarżącej wpłynęło do organu w dniu 15 września 2009r. W ocenie Sądu, skoro skarżąca nie zarzuciła, że w listopadzie 2007r. nie było możliwe skuteczne doręczenie jej przesyłki na ul. M., to organ I instancji dokonywał jej doręczenia na prawidłowy adres. Na tle materiału nin. sprawy mogły powstać pewne pytania dodatkowe, a zatem czy w razie prowadzenia postępowania bez udziału strony materialnej (właściciela obiektu), za to z udziałem wyłącznie niestron, w ogóle można mówić o doręczeniu decyzji (art. 109§1, art. 110 k.p.a.), a kolejno, czy za prawidłowe można uznać doręczenie według art. 44 k.p.a., poprzedzone również takim doręczeniem, czyli nie poprzedzone doręczeniem właściwym. Kwestie te Sąd rozważał poza zarzutami skargi (art. 134§1 p.p.s.a.) i doszedł do przekonania, że kwestionowane odwołaniem orzeczenie zostało skutecznie wprowadzone do obrotu prawnego. Okoliczność, że organ skierował decyzję do adresata nie będącego stroną w sprawie nie wykluczała uznania jej za akt w pełni skuteczny prawnie (art. 16§1 k.p.a.). Natomiast po zapoznaniu się z tezami prawymi wyrażanymi przy stosowaniu lub kontroli stosowania art. 44 k.p.a. odnosi się wrażenie, że tzw. doręczenie zastępcze to jakby gorszy rodzaj doręczenia. Przeważa wręcz wykładnia derogująca, kiedy wymaga się od doręczyciela lub organu przeprowadzenia dowodu prawidłowości stosowania tego przepisu, przez wykazanie okoliczności rygorystycznie formułowanych, w sposób wręcz uniemożliwiający wykazanie przesłanek doręczenia. Zdaniem Sądu, praktyka stosowania art. 44 k.p.a. nie musi uchylać tego przepisu .Po zastosowaniu art. 44 k.p.a. stronie nadal przysługują określone środki obrony. Skoro "doręczenie uważa się za dokonane" zgodnie z art. 44§4 k.p.a., to z wszystkimi skutkami tego doręczenia. Także takim, że kolejne doręczenie zastępcze na adres zmieniony po pierwszym doręczeniu zastępczym, będzie również w pełni skuteczne. W nawiązaniu do zarzutów skargi należy więc stwierdzić, że organ zawiadomił skutecznie skarżącą o wszczęciu postępowania, przesyłając zawiadomienie (pismo z dnia 13 listopada 2007r.) na aktualny adres skarżącej. Następnie skarżąca w toku postępowania zmieniła adres, o czym organ nie wiedział, więc skutecznie przesłał decyzję na dotychczasowy adres (art. 41 §2 k.p.a.). Wnosząc odwołanie po upływie ponad roku od daty tego skutecznego doręczenia, skarżąca niewątpliwie uchybiła terminowi, co organ prawidłowo stwierdził zgodnie z art. 134 k.p.a.. Nie miało bowiem znaczenia procesowego powtórne doręczenie decyzji, gdy już pierwsze doręczenie było skuteczne. Zarzuty zawarte w skardze w dużej części skierowane były przeciwko orzeczeniu merytorycznemu, nie zaś zaskarżonemu. Wskazano już, że Sąd w nin. sprawie nie mógł ich rozpoznać. Wśród zarzutów zgłoszonych nie było zarzutów dotyczących stosowania instytucji doręczeń w postępowaniu administracyjnym, co jednak nie stanowiło przeszkody do przeprowadzenia sądowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. W jej toku Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów art. 44 i art. 41 k.p.a. , a w konsekwencji art. 134 k.p.a. Z tych wszystkich względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a. ( ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. J.T. 4.06.10r.