II SAB/Wr 1/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. G. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu w przedmiocie rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w terminie trzech miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. G. w dniu [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość postępowania Wojewody D. w sprawie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. Sz. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § §1 – 3 w związku z art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, wnosząc o: 1/ zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w sprawie objętej skargą w wyznaczonym terminie; 2/ zobowiązanie do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 3/ zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę strona podniosła, że wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej został złożony [...] przez jej matkę F. Sz. (która zmarła w 2003 r.). Wniosek ten w [...] przejęty został przez Starostę Z. (od Kierownika Urzędu Rejonowego) a w [...] przekazany, zgodnie z właściwością, do Wojewody D. Skarżąca zauważyła, że Wojewoda rozpoznaje wniosek od 7 lat i do tej pory sprawa nie została załatwiona. Dopiero bowiem w czerwcu 2013r. organ wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...]. W dniu [...]. otrzymał skrócony odpis aktu zgonu F. Sz. lecz dopiero po upływie 7 miesięcy wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania i zobowiązał spadkobierców wnioskodawczyni do przedłożenia dokumentów potwierdzających prawo do spadku. Dokumenty te, strony przekazały Wojewodzie niezwłocznie, jednak organ dopiero [..] podjął zawieszone postępowanie. Przez kolejne 7 miesięcy nie podejmował w sprawie żadnych czynności, co spowodowało ze strony skarżącej zażalenie do Ministra Skarbu Państwa na przewlekłości postępowania (zażalenie z dnia [...]). Organ wyższego stopnia, postanowieniem z dnia [...] zobowiązał Wojewodę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, w terminie 6 miesięcy od daty otrzymania akt sprawy. Termin ten również nie został dotrzymany. W ocenie skarżącej przedstawione okoliczności świadczą o rażącym naruszeniu przywołanych na wstępie przepisów. Z tego też względu wniosła jak w petitum skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił podjęte dotychczas w sprawie czynności procesowe. Wyjaśnił, że pismem z dnia [...]. (wobec braku informacji o zgonie F. Sz.) wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia braków wniosku, zgodnie z art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty poza obecnymi granicami kraju (Dz.U z 2014 r. poz. 2042 ze zm. – dalej ustawa o rekompensacie) w terminie 6 miesięcy od daty otrzymania pisma. Następnie, postanowieniem z dnia [...] poinformował stronę o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin. Po powzięciu informacji o zgonie F. Sz., pismem z dnia [...] wystąpił do USC w B. o przesłanie jej aktu zgonu lub podanie danych adresowych osoby która zgłosiła zgon i stopnia jej pokrewieństwa ze zmarłą. Postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie do czasu ustalenia kręgu spadkobierców zmarłej, zaś pismem z dnia [...] poinformował strony, że kolejne czynności, zostaną podjęte po przedłożeniu postanowienia o nabyciu spadku po A. J. (zmarłej spadkobierczyni F. Sz.) albo poświadczenia dziedziczenia. Postanowieniem z dnia [...] podjął zawieszone postępowanie, poinformował jednocześnie Annę Jakubowską o konieczności ustanowienia przez osoby zamieszkałe za granicą, pełnomocnika do doręczeń w kraju. Następnie, pismem z dnia [...] wezwał wnioskodawców do uzupełnienia braków wniosku na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania pisma. Pismami z dnia [...] i z dnia [...] wystąpił do innych organów o informację, czy J. Sz. lub jego spadkobiercy i następni prawni nabyli na innych terenach prawo własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa z zaliczeniem na poczet ceny wartości mienia nieruchomego pozostawionego poza obecnymi granicami kraju. Pismem z dnia [...], poinformował strony o nowym terminie załatwienia sprawy do dnia [...], jednocześnie wystąpił z informacją o prowadzonym postepowaniu do innych wojewodów. W dniu [...] ponowił zapytania skierowane wcześniej do Starosty Z. i Wojewody W. – M. oraz P. Wskazując na powyższe okoliczności Wojewoda wyjaśnił, że dla podjęcia kolejnych czynności niezbędne jest uzyskanie odpowiedzi od ww. organów. Mają one bowiem znaczenie dla ustalenia dotychczasowego stanu realizacji prawa do rekompensaty oraz właściwości miejscowej organu. Jednocześnie oświadczył, że niezwłocznie po otrzymaniu odpowiedzi, wydane zostanie postanowienie o pozytywnej ocenie spełnienia przez wniosek stron wymogów ustawowych (na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o rekompensacie). Po przedłożeniu dokumentów (o które strony zostaną tym postanowieniem wezwane), wydana zostanie decyzja kończąca postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - w skrócie jako "u.p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta, według z art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., obejmuje również bezczynność i przewlekłość organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 oraz przewlekłość w przypadku wskazanym w pkt 4a. Wyjaśnić również wypada, że zgodnie z art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ustawodawca postanowił, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 u.p.p.s.a.), przy czym skierowania sprawy do rozpoznania w tym trybie nie uzależnił od woli strony. W niniejszej sprawie zaistniała zatem sytuacja uzasadniająca zastosowanie trybu uproszczonego. W niniejszej sprawie M. G., jako następca prawny po F. Sz., zarzuciła Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem jej poprzedniczki prawnej o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami kraju. Zważyć zatem należy, że przewlekłość postępowania administracyjnego, którą skarżąca zarzuca organowi w opisanej wyżej sprawie, nie została zdefiniowana ani w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ani w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pojęcie to interpretuje się na podstawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w przepisie art. 35 k.p.a. oraz prowadzenie sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić także należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności, natomiast otwarte i wymagające odrębnej analizy pozostaje zagadnienie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. W orzecznictwie dopuszcza się wniesienie skargi na przewlekłość prowadzonego postępowania także po wydaniu decyzji, w tym również decyzji ostatecznej i prawomocnej, gdyż przewlekłość, w odróżnieniu od bezczynności, jest zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Innym słowem nie można usunąć (zlikwidować) stanu przewlekłości, jeżeli wcześniej się on już ujawnił (zrealizował). Zgodnie z poglądami judykatury o przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując, przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza też stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego. Państwo i Prawo 2011/6/30). Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. To również prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Uwzględniając zaprezentowane wyżej rozumienie pojęcia przewlekłości postępowania, Sąd mając na uwadze okoliczności wynikające z przebiegu postępowania (w tym rodzaj czynności podejmowanych przez organ, jak też odstępy czasu jakie między nimi wystąpiły) stwierdził, że kontrolowane postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły. Sąd miał przy tym na uwadze, że przedmiotowe postępowanie znajduje oparcie w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 2014, poz. 1090 – dalej u.r.p.r) i jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym przy zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne zdefiniować można zaś jako pewien ciąg czynności zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej. W świetle regulacji kodeksowych organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej chyba, że przepisy stanowią inaczej (art. 104 k.p.a.). Z tego względu za czas trwania postępowania należy uznać okres od wpłynięcia wniosku strony (wszczęcie postępowania na zasadzie skargowości) do jego załatwiania w formie decyzji (lub innej o ile stanowią tak przepisy). Mając powyższe na uwadze, Sąd oceniał przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego od dnia przekazania mu wniosku F. Sz. jako organowi właściwemu do jego załatwienia zgodnie z przepisami u.r.p.r. z dnia 8 lipca 2005 r., a nie od daty złożenia przez nią wniosku do Urzędu Rejonowego w [...] r. Analiza czynności procesowych - opisanych w skardze, odpowiedzi na skargę jak też wynikających z przedstawionych Sądowi akt sprawy - wskazuje, że po otrzymaniu przez Wojewodę wniosku F. Sz. (tj. po dniu [...]) organ przez ponad 3 lata pozostawał w bezczynności. Pierwszą czynność procesową wykonał dopiero w dniu [...], kierując do wnioskodawczyni (F. Sz.) pismo oparte o art. 6 ust. 6 u.r.p.r. z żądaniem uzupełnienia jego braków. W dniu [...] otrzymał od spadkobierców wnioskodawczyni informację o jej śmierci wraz ze wskazaniem jej następców prawnych i ich adresów. Pomimo tej informacji, organ w dniu [...] (a więc po upływie kolejnych siedmiu miesięcy), skierował do osoby nieżyjącej informację o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] a dopiero w dniu [...] (a więc prawie 2 lata po uzyskaniu informacji o śmierci wnioskodawczyni), wystąpił o USC w B. o dostarczenie aktu jej zgonu. Po otrzymaniu aktu zgonu – co miało miejsce w dniu [...] – ponad sześć kolejnych miesięcy (do dnia [...]) zajęło Wojewodzie wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania ze względu na konieczność uzyskania postanowienia o nabyciu spadku lub zarejestrowanego aktu potwierdzenia dziedziczenia. Oryginały dokumentów potwierdzających fakt dziedziczenia, organ otrzymał w dniu [...] a postanowieniem z dnia [...] podjął zawieszone postępowanie. Od dnia podjęcia zawieszonego postępowania, do dnia [...] czynności organu ograniczyły się jedynie do czynności informacyjnej (o konieczności ustanowienia pełnomocnika do doręczeń w kraju). Dopiero w dniu [...] Wojewoda działając na podstawie art. 6 ust 6 u.r.p.r. wezwał spadkobierców wnioskodawczyni do uzupełnienia braków formalnych wniosku, przez przedłożenie wskazanych dokumentów w terminie 6 miesięcy. W dniu [...] strony, w wykonaniu powyższego wezwania, przekazały organowi dokumentację. Zaznaczyć również należy, że na mocy postanowienia Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] (wpływ do organu [...]) Wojewoda zobowiązany został do załatwienia sprawy w terminie 6 miesięcy (tj. do dnia [...]). Czynności niezbędne dla załatwienia sprawy organ podjął jednak dopiero pod koniec tego terminu tj. [...] i [...] występując do innych organów zapytaniem o ewentualne zrealizowanie uprawnień "zabużańskich" przez poprzedników prawnych skarżącej, na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów. Nie ulega zatem wątpliwości, że na dzień wniesienia skargi do Sądu (tj. [...]) sprawa nie została zakończona przez wydanie decyzji administracyjnej. Na ten dzień, organ co prawda nie pozostawał formalnie w bezczynności, gdyż oczekiwał na odpowiedzi od organów administracji na wcześniejsze zapytanie oraz zakreślił nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...], jednakże podkreślić należy, że formalny brak bezczynności nie zwalniał go z zarzutu przewlekłości postępowania. Chronologia opisanych wyżej zdarzeń wskazuje bowiem, że działania organu w badanym okresie bezsprzecznie noszą znamiona przewlekłości postepowania. Przez cały okres zawisłości sprawy, podejmowane przez Wojewodę czynności charakteryzowały się brakiem koncentracji niezbędnej - w świetle art. 12 k.p.a. - dla zrealizowania zasady szybkości postępowania. Charakterystyczne w niniejszej sprawie są bardzo długie, nie znajdujące formalnego ani racjonalnego uzasadnienia odstępy czasowe pomiędzy poszczególnymi czynnościami – (np. podjęcie pierwszej czynności procesowej po trzech latach od otrzymania wniosku; wystąpienie o akt zgonu wnioskodawczyni po upływie dwóch lat od otrzymania informacji o jej śmierci; zawieszenie postępowania po upływie ponad pół roku od daty otrzymania jej aktu zgonu; wezwanie następców prawnych do uzupełnienia braków wniosku, zgodnie z art. 6 ust. 6 u.r.p.r., po upływie pół roku od podjęcia zawieszonego postepowania). Organowi można zatem skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności i aktywności w zorganizowaniu postępowania w taki sposób, aby jak najszybciej zakończyć postępowanie. Jak już wskazano, kolejne czynności procesowe podejmowane były w znacznych odstępach czasu, nie nosiły cech koncentracji a niektóre miały wręcz charakter czynności pozorowanych – pozostawały bezskuteczne dla dalszego toku postępowania. Tak należy bowiem zakwalifikować zawiadomienie z dnia [...] o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...], które to zawiadomienie organ skierował do osoby nieżyjącej pomimo, że w tej dacie dysponował już informacją o jej śmierci. Powyższe dowodzi, że Wojewoda nie podejmował czynności niezbędnych dla załatwienia sprawy przez nadanie jej prawidłowego biegu, pozorując tylko swoją aktywność. Czynności organu podejmowane były z nieuzasadnionym i niedopuszczalnym (bo trwającym parę lat), przekroczeniem terminów, zarówno tych które organ sam kilkukrotnie wyznaczał, jak terminu wyznaczonego mu przez organ wyższego stopnia. Dla ustalenia, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły musi zaistnieć przesłanka długotrwałości, co niewątpliwie miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Postępowanie prowadzone było rozwlekle, opieszale i nieefektywnie. Zdaniem Sądu, stopień skomplikowania sprawy nie jest zaś aż tak duży (na co wskazuje zgromadzony w sprawie materiał dowodowy) aby wymagał, siedmiu lat dla zakończenia postępowania. Mając na względzie ustalone wcześniej okoliczności sprawy, Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przyjąć bowiem należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, II SAB/Sz 34/13 i inne). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie organ rażąco naruszył prawo, a mianowicie art. 12 oraz art. 35, art. 36 k.p.a. Przewlekłość jaka wystąpiła w niniejszej sprawie nosi cechy rażącego naruszenia prawa również ze względu na długotrwałość prowadzonego postępowania i brak należytej aktywności organu przez okres prawie siedmiu lat, w ciągu których organ wykazał dużą opieszałość, pomimo, że powinien podejmować czynności procesowe i gromadzić materiał dowodowy w sposób skonsolidowany i adekwatny do kolejnych, powstających w jego toku zagadnień procesowych. Zwłoka która wystąpiła w niniejszej sprawie została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko i nie dołożył tym samym należytych starań, aby zakończyć postępowanie zgodnie z wymogiem art. 12 k.p.a. Po myśli art. 149 § 1 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na przewlekłość organu, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Kierując się treścią powyższego przepisu Sąd sformułował zawarty w pkt I sentencji wyroku obowiązek organu do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Termin do załatwienia sprawy jest w ocenie Sądu realny, wystarczający do załatwienia żądania strony, liczony zaś jest zgodnie z art. 286 § 2 u.p.p.s.a. od dnia doręczenia akt organowi wraz z prawomocnym wyrokiem. Stosownie do treści art. 149 § 1 zdanie drugie u.p.p.s.a w pkt II i III sentencji, Sąd jednocześnie stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zawarte w pkt IV orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia zaś treść art. 200 ww. ustawy.