II SAB/Wr 10/15

| | | Sygn. akt II SAB/Wr 10/15 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 września 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2015r. sprawy ze skargi T. F. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. w przedmiocie niedrożnych przewodów kominowych oddala skargę w całości. W dniu 22 stycznia 2015r. do siedziby Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W.(PINB) wpłynęła skarga T. F. kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność i bezskuteczność działań tego organu w związku z nierozwiązaniem od 2008 r. niedrożnych przewodów kominowych w lokalu przy ul. P. [...] we W.s tanowiącym jej własność. W związku z powyższym skarżąca wniosła o nakazanie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego we W., by w sposób skuteczny i ostateczny rozwiązał jej problem, bez zbędnej zwłoki. W uzasadnieniu skargi wskazała, że pomimo jej wieloletnich apeli i pism PINB odpowiedzialny za prowadzenie niniejszego postępowania, nie podjął żadnych czynności, które doprowadziłyby do rozwiązania problemu niedrożnych przewodów kominowych w jej lokalu mieszkalnym. Sprawa trwa już kilka lat, a wydana decyzja z dnia [...] r. Nr [...] nakazującej skarżącej przeprowadzenie z pomocą fachowców kontroli budynku oraz sporządzenie ekspertyzy dotyczącej kominów, jest decyzją nieprawidłową. Obowiązki wynikające z tej decyzji powinny, w przekonaniu skarżącej spoczywać tylko i wyłącznie na organie a nie na właścicielce budynku. Wniosła zatem odwołanie od tej decyzji i podjęcie skutecznych działań przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (DWINB), jak podała - do chwili sporządzenia skargi bez rezultatu. W dalszej części skargi T.F. polemizuje z rozstrzygnięciem organu I instancji i skarży się na drugą współwłaścicielkę tego budynku. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o odrzucenie skargi. Organ wyjaśnił, że w latach 2009-2010 prowadził postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych w ww. budynku, które zostało zakończone decyzją z dnia [...] r. (nr [...] ). Natomiast obecne postępowanie zostało zainicjowane skargą T. F. przekazaną przez DWINB we W. w dniu [...] r. Organ wyjaśnił, że po zakończeniu postępowania sprawdzającego przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego, powiadomił strony o jego wszczęciu pismem z dnia [...] r. w przedmiocie zagrożenia wynikającego ze stanu technicznego przewodów kominowych w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. P. [...] we W. Postępowanie to zostało zakończone decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Decyzja ta została zweryfikowana w postępowaniu odwoławczym, w którym DWINB decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB. W ocenie organu skarga jest niedopuszczalna. Celem skargi na bezczynność jest bowiem wymuszenie działania na organie administracji publicznej w określonej sprawie, a w chili wnoszenia skargi postępowanie zostało zakończone wydaniem ww. decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest całkowicie bezzasadna. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę (w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W sprawie niniejszej skarżąca wyczerpała środek prawny w postaci wniesienia zażalenia do DWINB na niezałatwienie sprawy w terminie przez PINB. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi niezbędne jest wskazanie jakie czynności podjął w sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Otóż, w dniu 9 listopada 2012 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wpłynęły pisma: z D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz w dniu 16 listopada 2012 r. z Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej we W. przekazujące pisma T. F.w sprawie nieprawidłowości związanych z funkcjonowaniem przewodów kominowych w budynku przy ul. P.[...] we W. Z uwagi na brak formalny ww. pism podań, tj brak podpisu wnioskodawczyni pod wskazanymi pismami, organ wezwał T. F. (pismem z dnia [...]r.) do uzupełnienia braku formalnego w postaci złożenia podpisu w terminie 7 dni z zagrożeniem, że nie usunięcie tych braków we wskazanym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Skarżąca nie usunęła wskazanego braku formalnego. Działając z urzędu w tej sprawie (informację w sprawie nieprawidłowości przewodów kominowych organ bowiem już posiadał), PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego wezwał współwłaścicielki ww. nieruchomości (T.F. i H. K.) do przedłożenia ściśle opisanych w postanowieniu dokumentów, wskazujących na aktualny stan techniczny kominów i przedłożenie protokołu z bezpiecznego użytkowania budynku mieszkalno-usługowego. Jednocześnie zawiadomieniem z dnia 21 grudnia 2012 r., wydanym na podstawie art. 81 ust. 4 powołanej ustawy, wysłanym do obu współwłaścicielek budynku ustalił termin przeprowadzenia kontroli przedmiotowego budynku. W dniu 20 grudnia 2012 r. T.F. wniosła zażalenie na bezczynność PINB. Postanowieniem z dnia 31 grudnia 2012 r. Nr [...] D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu na załatwienie sprawy dotyczącej nieprawidłowości związanych z przewodami kominowymi w budynku przy ul. P. [...] we W. W dniu 2 stycznia 2013 r. do organu wpłynęło pismo T.F., do którego dołączono kserokopie niepoświadczonych licznych pism i dokumentów. W dniu 9 stycznia 2013 r. do organu wpłynęło pismo H. K. z dołączoną poświadczoną kserokopią protokołu nr [...] z dnia [...]r., wykonanego przez mistrza kominiarskiego inż. J. B.. W dniu 21 stycznia 2013 r. przeprowadzono kontrolę wyżej opisanego budynku. Ustalono, że na parterze budynku znajduje się lokal usługowy – zakład zegarmistrzowski z punktem prasowym i drobną sprzedażą; przewód dymowy pieca podłączony jest do przewodu kominowego, pod stropem widoczna kratka wentylacji grawitacyjnej wywiewnej (kanał wentylacyjny typu Z, wyprowadzony pod stropem przez ścianę zewnętrzną od strony placu S.); świeże powietrze nawiewane jest do lokalu przez kratkę w ścianie zewnętrznej pomieszczenia pomocniczego i kratkę kontaktową w ścianie działowej sali obsługi. W piwnicy budynku ( w całości należącej do T. F.) zamontowany jest kocioł stałopalny na potrzeby dwóch lokali mieszkalnych - lokalu nr [...] na pierwszym piętrze i lokalu nr [...] na drugim piętrze należących do T. F.; kocioł podłączony jest do przewodu kominowego; w pomieszczeniu kotła brak wentylacji wywiewnej, brak drzwi dwa otwory okienne pozbawione stolarki; w lokalach mieszkalnych nie ma pieców, kotłów ani gazowych podgrzewaczy wody; w lokalu nr [...] jest łazienka (wspólna dla obu mieszkań, widoczna kratka wywiewna), na drugim piętrze znajduje się wspólna kuchnia (w kuchni nawiewnik w oknie, kratka wywiewna); w budynku są 4 przewody kominowe. W trakcie kontroli kocioł działał prawidłowo ( w przewodzie słychać było hałas potwierdzający silny ciąg kominowy). Pismem z dnia 6 marca 2013 r. organ zawiadomił współwłaścicielki, że pomimo przedłożenia przez nie szeregu dokumentów, w dalszym ciągu nie wywiązały się z obowiązku nałożonego postanowieniem PINB nr [...] z [...] r., wyliczając dokładnie jakich jeszcze dokumentów nie przedłożyły. Jednocześnie zawiadomił, że po dniu 31 marca 2013 r. zostaną podjęte przez organ nadzoru czynności w celu ustalenia stanu faktycznego dotyczącego przedmiotowej sprawy. W dniu 15 kwietnia 2013 r. T.F. złożyła pismo informacyjne do organu. Natomiast w dniu 20 kwietnia 2-13 r. H. K. przedłożyła protokół Nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia 11 marca 2013r. W dniu 8 kwietnia 2014 r. T. F. złożyła kolejne pismo informujące o interwencji w dniu 7 kwietnia straży pożarnej i policji w przedmiotowym budynku z uwagi na pojawienie się w nim czadu i zadymienia. Zawiadomieniem z dnia 6 listopada 2014 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zagrożenia wynikającego ze stanu technicznego przewodów kominowych w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. P.we W., informując jednocześnie, że z przeprowadzonych czynności kontrolnych z dnia [...] r. sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną, które włączono w poczet materiału dowodowego sprawy. Ponadto pouczył o prawach procesowych stron wynikających z art. 10 k.p.a., 73 k.p.a. i art. 79 § 2 k.p.a. Następnie zawiadomieniem z dnia 7 listopada 2014 r. pouczył strony, że w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia mają prawo przeglądać akta sprawy, sporządzać notatki i odpisy a także mogą wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strony zapoznały się w dniach 12 i 13 listopada 2014 r. z aktami sprawy i nie zgłosiły nowych dowodów, ani żądań. W dniu 19 listopada 2014 r. PINB wydał decyzję nr [...], na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nakazując przeprowadzenie kontroli w budynku w określonym zakresie oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej przewodów kominowych, z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości związane ze stanem technicznym przewodów kominowych. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy zarzutu bezczynności organu w załatwieniu sprawy. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie określają, na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 tej ustawy, jak i na czym polega "bezczynność organu", wymieniona w tym przepisie. W literaturze przyjmuje się, że "przewlekłe prowadzenie postępowania" dotyczyć będzie okresu do upływu terminu załatwienia sprawy. Przepisy ustaw regulujących postępowanie administracyjne ustalają z reguły krótkie terminy załatwienia sprawy, w związku z czym przewlekłe prowadzenie postępowania wystąpi z reguły wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie, nie pozostając równocześnie w bezczynności. Najczęściej będą to przypadki nieuzasadnionego korzystania z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. "Bezczynność organu" zachodzi natomiast wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (tak: Andrzej Kabat, komentarz do art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Lex, 2013). Zgodnie z art. 35 ust. 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 104 § 1 k.p.a., przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 ust. 3). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, wydanie przez organ administracyjny decyzji nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), a jeśli tak to czy miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie zachodził bowiem przypadek niedopuszczalności skargi, ze względu na wymienione przepisy w związku art. 417¹ K.c. Przesłanki, których jednoczesne zaistnienie warunkuje powstanie stanu bezczynności w toku postępowania administracyjnego to po pierwsze brak działania organu, przyjmujący postać "niezałatwienia sprawy" będącej przedmiotem postępowania oraz, po drugie, upływ terminu do załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie kluczowym zatem było dokonanie oceny, czy w sprawie zaistniała, zarzucana w skardze, bezczynność organu, a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Oceniając powyższe trzeba wyjść od stwierdzenia, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Rozwijając tę zasadę ogólną, art. 35 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Jednakże do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). W badanej sprawie bezsporne jest, że postępowanie administracyjne zostało zakończone w dniu [...]r. poprzez wydanie decyzji nr [...]. Kwestią sporną natomiast jest w jakiej dacie zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Z zawiadomienia PINB z dnia [...] r. wynika, że postępowanie jurysdykcyjne (art. 1 k.p.a. w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 2 pr.bud.) w badanej sprawie zostało wszczęte tym właśnie pismem, z chwilą jego doręczenia stronom postępowania. Zgodzić się więc trzeba z prawidłowością oceny przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, że datą wszczęcia postępowania orzeczniczego (jurysdykcyjnego) była wskazana powyżej czynność organu-zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Należy wyraźnie odróżnić tutaj, że czym innym jest postępowanie jurysdykcyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego (w tym wypadku na podstawie art. 62 prawa budowlanego) kończące się wydaniem decyzji a czym innym jest prowadzenie postępowania kontrolnego opartego na przepisie art. 81 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 81a pr.bud.). Celem postępowania kontrolnego organu nadzoru budowlanego jest poczynienie ustaleń co do przestrzegania przepisów prawa budowlanego, jak w tym przypadku m.in. w zakresie warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanego. Zatem postępowanie kontrole może zakończyć się w dwojaki sposób, albo na skutek ustaleń przy udziale właściciela (współwłaścicieli) lub zarządcy nieruchomości zabudowanej PINB stwierdzi brak nieprawidłowości w funkcjonowaniu obiektu budowlanego i wówczas poprzestaje na tych ustaleniach, albo w wyniku stwierdzenia określonych nieprawidłowości wszczyna postępowanie orzecznicze z urzędu. W badanej sprawie mamy do czynienia z tą drugą sytuacją, gdzie organ stwierdził nieprawidłowości w utrzymaniu obiektu budowlanego. Dlatego też, to data [...]r. (data doręczenia stronom zawiadomienia z dnia [...] r. o wszczęciu postępowania) jest datą , od której należy liczyć termin do załatwienia sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. sprawę załatwił w terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a. kończąc postępowanie poprzez wydanie decyzji w dniu [...] r. W ocenie Sądu nie zachodzą zatem żadne okoliczności wskazujące na to, że organ był w jakiejkolwiek zwłoce. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.