II SAB/Wr 101/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant z-ca kierownika sekretariatu Kinga Jezierska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2015r. sprawy ze skargi T. O. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie ścianki działowej wybudowanej na korytarzu w budynku wielorodzinnym I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokat N. S. kwotę 295,20 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu podatku VAT. T. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądku Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w zakresie "ścianki działowej wybudowanej na korytarzu budynku wielorodzinnego, położonego w K., przy ul. C.". W skardze, a także piśmie procesowym z dnia 11 lutego 2015 r. wskazała, że w decyzji [...] organ nie rozstrzygnął kwestii wykonania przebudowy korytarza bez pozwolenia na budowę., ani także kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W piśmie procesowym polemizuje się także ze stanowiskiem organu, zawartym w omawianej decyzji, a zmierzającym do tzw. legalizacji samowoli budowlanej, a także wskazano, że mimo upływu terminu, wyznaczonego w decyzji z [...] r. nie otrzymała orzeczenia organu wskazującego na wykonanie nałożonego obowiązku. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych, dołączonych do odpowiedzi na skargę, pismo w tej sprawie skarżąca złożyła w siedzibie organu 15 lipca 2014 r. (Na marginesie można dodać, że w tej samej kwestii strona złożyła skargi w różnych organach administracji publicznej). W efekcie organ w dniu 22 lipca 2015 r. wystosował do skarżącej i M.S. zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia w dniu 30 lipca 2014 r. dowodu z oględzin na terenie posesji. W dacie tej przeprowadzono wizję lokalną, a po jej przeprowadzeniu, 5 sierpnia 2014 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w sprawie wykonania przez właściciela lokalu mieszkalnego nr 5 bez pozwolenia na budowę ścianki działowej na korytarzu pierwszego piętra budynku. Następnie organ wystosował kolejne pismo wyjaśniające do wnioskodawczyni w dniu 13 sierpnia 2014 r. Z kolei 22 sierpnia 2014 r. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie wykonania przez właściciela mieszkania nr 5 ścianki działowej, wybudowanej na korytarzu budynku wielorodzinnego, położonego w K., przy ul. C., na pierwszym piętrze tego budynku. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości składania w urzędzie, w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego pisma, ewentualnych wniosków, uwag lub zastrzeżeń. Ostatecznie, po upływie wyznaczonego terminu, [...] r. organ wydał decyzję nr [...], którą nakazał M. S. wykonanie szeregu czynności, celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z planem. Można jeszcze dodać, że wobec złożonego przez stronę zażalenia na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu organ ten, postanowieniem nr [...] uznał zażalenie za nieuzasadnione. Wojewódzki sąd administracyjny zważył: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśniając motywy wyroku trzeba powiedzieć, że w myśl art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest przebieg postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie ścianki działowej wybudowanej na pierwszym piętrze, na korytarzu budynku wielorodzinnego, położonego w K., przy ul. C.. Sąd w składzie rozpoznającym skargę przyjął, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ wprawdzie nie pozostaje w bezczynności, tj. nie przekroczył ustawowych lub ustalonych terminów jego zakończenia, ale postępowanie prowadzone jest zbyt długo bez uzasadnionych względów, na przykład z powodu podejmowania czynności w znacznych odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, bądź wyznaczenia zbyt długiego terminu zakończenia postępowania, niewynikającego z toku postępowania i konieczności dokonywania potrzebnych do zakończenia sprawy czynności procesowych. Innymi słowy, o przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (postanowienie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Można więc przyjąć, że przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie można organowi administracji skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia czy nawet zarzut mnożenia przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, Orzeczenia.nsa.gov.pl). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym". Jeśli chodzi o terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, to należałoby powiedzieć, że zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Po myśli art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Jak wynika z doręczonych sądowi akt administracyjnych, organ w kontrolowanym postępowaniu, nie dopuścił się przewlekłości postępowania. Pismo strony z prośbą o interwencję zostało złożone w organie 15 lipca 2014 r., formalnie postępowanie wszczęto 5 sierpnia 2014 r., a decyzję załatwiająca sprawę w pierwszej instancji wydano [...] r., zatem przed upływem dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania terminu ustawowego, wskazanego w art. 35 kpa. Nie dopatrzył się także sąd w postępowaniu inspektora czynności pozornych, nie zmierzających do załatwienia sprawy. Faktem jest, że organ nie zawiadomił stron o przedłużeniu postępowania ponad miesiąc, ale to uchybienie ustawowemu obowiązkowi nie jest równoznaczne z przewlekłością. Reasumując należy powiedzieć, że sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dokonał oceny przebiegu postępowania przed organem administracji publicznej i stwierdził, że czynności podejmowane przez organ zmierzały bezpośrednio do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Dowody, które organ przeprowadził były uzasadnione potrzebami postępowania. Nie sposób również uznać, aby organ działał bez należytej staranności, czy też aby podejmował czynności (w tym dowodowe) pozbawione dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Nie można też skutecznie zarzucić organowi mnożenia czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Zdaniem sądu, czynności organu były prawidłowe i w tym zakresie nie można stwierdzić, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w sposób przewlekły. Można jeszcze dodać, że zarzuty co do trafności samej, wydanej przez organ decyzji nie podlegają ocenie w niniejszym postępowaniu i mogą ewentualnie, odnieść skutek w postępowaniu instancyjnym. Z tych względów skargę w tym zakresie należało oddalić, o czym na mocy art. 151 p.p.s.a. orzeczono w p. I wyroku; orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 250 ppsa.