II SAB/Wr 1012/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie Sędzia WSA Adam Habuda, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2022 r. sprawy ze skargi E. T. na bezczynność i przewlekłość Starosty G. w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu wymiany niezabudowanych gruntów I. stwierdza, że Starosta G. dopuścił się bezczynności i przewlekłości prowadzanego postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty G. do wydania aktu. Skargą wniesioną w [...] skarżący zarzucił Staroście G. przewlekłość i bezczynność w prowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody L. z [...]. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy; 2) art. 35 §3 k.p.a. poprzez znaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy; 3) art. 36 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. 4) art. 39¹ § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez to, że organ doręcza korespondencje w sposób tradycyjny, pomimo złożenia oświadczenia o doręczaniu korespondencji przez ePUAP, co w konsekwencji prowadzi do znacznego wydłużenia czasu postępowania; 5) art. 123 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie; 6) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Formułując takie zarzuty skargi jej autor wniósł o: I. uznanie, że organ dopuścił się przewlekłości prowadzenia postępowania administracyjnego. II. stwierdzenie, że przewlekłość organu wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. III. zobowiązanie organu prowadzącego postępowanie do natychmiastowego załatwienia sprawy. IV. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu [...] zwrócił się do Wojewody D. z podaniem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody L. z [...], którą zatwierdzono projekt wymiany niezabudowanych gruntów położonych we wsi [...], [...], [...] gminy [...]. Zawiadomieniem z [...] Wojewoda przekazał podanie Staroście G. jako organowi właściwemu. W dniu [...] Starosta poinformował, że przed wydaniem rozstrzygnięcia istnieje konieczność wydania decyzji przez Ministra R. i R. W., która zakończy równolegle prowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody L. z [...]. Skarżący wskazał, że wstrzymując się z tego powodu z wydaniem decyzji Starosta nie zawiesił postępowania, co nie powoduje zawieszenia biegu terminów procesowych, w tym terminu rozpatrzenia sprawy przez organ administracji. Niezależnie od tego, w przekonaniu skarżącego, nie ma przeszkód natury prawnomaterialnej aby postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej toczyło się równolegle do postępowania zmierzającego do jego wznowienia. Oba organy nie rozstrzygają bowiem tej samej kwestii procesowej, tylko kierują nimi zupełnie inne powody i przesłanki powodujące albo stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albo też wznowienia postępowania. Co do zasady, tryby nadzwyczajne postępowania administracyjnego są więc niekonkurencyjne wobec siebie. Mając na względzie powyższe, na gruncie niniejszej sprawy nie można mówić o żadnym prejudykacie. Nie zachodzi więc przesłanka do zawieszenia postępowania z urzędu w trybie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. Wobec powyższego organ jest ciągle związany terminem załatwienia sprawy określonym przez art. 35 k.p.a. a termin na rozpatrzenie niniejszej sprawy wynosi dwa miesiące. Termin ten upływa więc z dniem [...]. W tych okolicznościach sprawy skarżący wniósł w dniu [...] ponaglenie. Odnosząc się z kolei do pisma Starosty z [...], w którym znalazła się informacja o tym, że organ nie będzie procedował w sprawie podania o wznowienie postępowania z uwagi na to, że w jego ocenie postępowanie jest bezprzedmiotowe i z mocy prawa umorzone, autor skargi zaznaczył, że stanowisko organu, który decyduje o umorzeniu postępowania w formie pisma urzędowego, bez przybierania mu waloru decyzji administracyjnej, pozbawia go prawa do kwestionowania tej decyzji i wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa. Skarżący wskazał, że nie znajduje również obiektywnych przesłanek do tego aby uznać, że termin określony przez ustawodawcę na postępowanie wyjaśniające charakteryzujące się złożonością i merytoryczną (dwóch miesięcy) nie był na gruncie niniejszej sprawy wystarczający. Ponadto skarżący zwrócił uwagę na niekorzystne dla niego skutki wejścia w życie zmian w Kodeksie postępowania administracyjnego, które mają skutkować m.in. uniemożliwieniem stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej starszej niż lat 30. Taka zmiana doprowadzi do całkowitego uniemożliwienia dochodzenia roszczeń. Dlatego przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ ma istotne znaczenie w kontekście wpływu powyższych zmian na sytuację prawną skarżącego. Terminowe załatwienie sprawy przez organ pozwoliłoby na zastosowanie przepisów obecnie obowiązujących. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Organ opisał przebieg postępowania w sprawie złożonego wniosku o wznowienie postępowania. W tym zakresie wskazał, że w dniu [...] otrzymał od Wojewody podanie skarżącego o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody L. z [...]. W dniu [...] wpłynęło do Starosty dodatkowe pismo skarżącego. Ze względu na przedmiot wniosku o wznowienie postępowania organ przeprowadził analizę materiałów dotyczących wymiany gruntów z roku [...], które znajdują się w zasobach Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (PZGiK). O poczynionych ustaleniach poinformowano skarżącego przy piśmie z [...]. Ponadto skarżący miał możliwość zapoznania się z materiałami PZGiK, o czym został poinformowany w dniu [...]. Skarżący nie skorzystał z tej możliwości. Natomiast w dniu [...] otrzymał wniosek skarżącego o udostępnienie operatu technicznego w formie elektronicznej. W odpowiedzi z [...] organ poinformował skarżącego, że dokumentacja dotycząca wymiany gruntów z [...] może być udostępniona w siedzibie urzędu. W dniu [...] wpłynęło do akt sprawy stanowisko skarżącego. W piśmie z [...] organ poinformował skarżącego między innymi o nowelizacji k.p.a., która weszła w życie w dniu 16.09.2021 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491). Na tej postawie wskazano, że jest bezprzedmiotowe i podlega z mocy prawa umorzeniu postępowanie dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody L. z [...]. Biorąc z kolei pod uwagę postanowienie Wojewody D. z [...], którym uwzględniono ponaglenie złożone przez skarżącego, Starosta wydał w dniu [...] postanowienie, którym odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Mając na uwadze treść żądania skargi istota rzeczy w kontrolowanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżony organ pozostawał w bezczynności i w przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody L. z [...]. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej przywoływana jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym przedmiotem sądowej kontroli – w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. Podkreślić w tym miejscu należy, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność i przewlekłość organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Sposób załatwienia tego wniosku, a zatem jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. W tym przypadku chodzi bowiem o formalną kontrolę, czy w terminie określonym ustawą organ wydał akt lub podjął czynność, zasadniczo bez badania materialnoprawnych aspektów tych aktów lub/i czynności. Stosownie do art. 37 ust. 1 k.p.a. bezczynność zachodzi, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., zaś przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność/przewlekłość została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Podkreślić należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Co istotne, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Starosta G. dopuścił się naruszenia, które polegało na bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody L. z [...] w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany niezabudowanych gruntów położonych we wsi [...],[...], [...] gminy [...]. Po przekazaniu przez Wojewodę tego wniosku (data wpływu do organu w dniu [...]), Starosta rozpoznał wniosek dopiero [...], gdyż w tym dniu wydał postanowienie o odmowie wznowieniu postępowania. Zatem organ nie dochował terminów określonych w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Przepis art. 36 k.p.a. przewiduje wprawdzie sytuację, w której czas załatwienia sprawy może być dłuższy, zobowiązuje jednak organ do powiadomienia o tym fakcie stron postępowania z równoczesnym wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. Aczkolwiek w realiach badanej sprawy organ podjął takie czynności, albowiem w piśmie z [...] poinformował o przyczynach opróżnienia w procedowaniu nad wnioskiem, wskazując, że rozstrzygnięcie w sprawie może nastąpić nawet po [...], niemniej jednak brak jest podstaw prawnych, aby wyznaczać tak odległy terminu zakończenia postępowania. Wyznaczający bowiem na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy organ jest związany przepisami art. 12 § 2 i art. 35 § 1 k.p.a., a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu. Usprawiedliwieniem w takim przypadku nie jest również powołany przez organ fakt prowadzenia równolegle przed Ministrem R. i R. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody L. z [...]. Jednocześnie Sąd uznał, że opieszałość Starosty w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postepowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. O rażącym naruszeniu prawa można mówić dopiero, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez ich wykonywanie w dużym odstępie czasu bądź w sposób pozorny. Sytuacja taka nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, że po otrzymaniu wniosku w dniu [...], pierwsza podjęta wobec niego czynność organu nastąpiła już w dniu [...]. Została ona przy tym poprzedzona analizą dokumentów i materiałów Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, które dotyczą objętych wnioskiem o wznowienie działek gruntu. Datowanym na ten dzień piśmie organ obszernie poinformował o wynikach tej analizy. W tym zakresie wskazał, że decyzja z [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne. Starosta zwrócił również uwagę na fakt prowadzenia przed Ministrem R. i R. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody L. z [...]. Wobec tego poinformował, że rozstrzygnięcie wniosku o wznowienia postępowania nastąpi niezwłocznie po ostatecznym zakończeniu postępowania prowadzonego przez Ministra. W kolejnym natomiast piśmie z [...], będącym odpowiedzią na pismo skarżącego z [...], Starosta, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, poinformował o wejściu w życie ustawy z 11.08.2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), mocą której dodano § 3 w art. 158 k.p.a. i tym samym wykluczono możliwość stwierdzenia nieważności decyzji po upływie trzydziestu lat od dnia ich doręczenia lub ogłoszenia. Mając na uwadze powyższe fakty oraz obowiązując przepisy organ wskazał, że postępowanie dotyczące wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wojewody L. z [...] oraz jej uchylenie, czyli w konsekwencji unieważnienie tej decyzji, stało się z mocy prawa bezprzedmiotowe i z mocy prawa jest umorzone. Abstrahując w tym miejscu od bezpodstawności takiego stanowiska, nie można jednak uznać, że Starosta zlekceważył prawa strony lub działał na jej szkodę. Oceniając przy tym charakter opieszałości organu sąd dysponuje pewnym zakresem swobody interpretacji. W tym zakresie uwzględnił kryterium czasu trwania stanu niezgodnego z prawem, biorąc przy tym pod uwagę złożoność materii prawnej dotyczącej wzruszenia decyzji administracyjnych w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, a także okoliczność, że objęta takim wnioskiem decyzja ostateczna wydana została ponad 30 lat temu, a dodatkowo równolegle prowadzane jest postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Ponadto na trudność oceny przez organ stanu prawnego wpływ miała powołana wyżej nowelizacja przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach opieszałość organu, mimo że naruszała przesłankę niezwłocznego załatwienia sprawy, nie posiada cechy rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, okoliczności sprawy wskazują, że organ mógł się mieć trudność we właściwym procedowaniu złożonego wniosku. Należy też dostrzec, że organ kierował do skarżącego wyjaśnienia, starając się udzielać skarżącemu informacji. Tym samym w okolicznościach sprawy nie można uznać, aby stwierdzona bezczynność i przewlekłość prowadzonego postępowania miały rażący charakter. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a) p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku. Wobec wydania w dniu [...] postanowienia odmawiającego skarżącemu wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody L. z [...], Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do wydania aktu (stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w trybie art. 161 pkt 3 ww. ustawy). Raz jeszcze przy tym należy powtórzyć, że Sąd w sprawach na bezczynność organu nie ocenia prawidłowości wydania przez organ takiej, a nie innej decyzji/postanowienia. Oznacza to, że poza zakresem kognicji sądów administracyjnych pozostaje weryfikacja zgodności z prawem (prawidłowości) ustaleń poczynionych w toku danego postępowania administracyjnego. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.