II SAB/Wr 105/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1700 (słownie: tysiąc siedemset) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 3 października 2019 r. skarżąca Z. K., obywatelka Uzbekistanu, zwróciła się do Wojewody D. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (wniosek wpłynął do organu [...] października 2019 r.). [...] sierpnia 2020 r. skarżąca złożyła w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie podnosząc, że organ nie wydał, do chwili złożenia zażalenia, żadnej decyzji w sprawie, jak też nie poinformował wnioskodawcy o przyczynach opóźnienia (zażalenie wpłynęło do organu [...] sierpnia 2020 r.). W konsekwencji skarżąca zwróciła się o: 1) stwierdzenie bezczynności Wojewody D., 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, 4) wyznaczenia Wojewodzie 14-dniowego terminu na załatwienie sprawy. Równolegle, bo [...] sierpnia 2020 r., skarżąca przesłała do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców - za pośrednictwem Wojewody D. - ponaglenie dotyczące rozpatrzenia jej wniosku w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy (pismo wpłynęło do D. Urzędu Wojewódzkiego [...] sierpnia 2020 r.). Sformułowała żądania: 1) stwierdzenia bezczynności Wojewody D., 2) stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wyznaczenia Wojewodzie 14-dniowego terminu na załatwienie sprawy. Uzasadniła, że Wojewoda nie wydał - do chwili złożenia ponaglenia - żadnej decyzji w sprawie, a wnioskodawca nie został powiadomiony o przyczynach opóźnienia w załatwieniu sprawy. Następnie, pismem z dnia [...] września 2020 r. skarżąca wniosła do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców - za pośrednictwem Wojewody D. - ponaglenie dotyczące rozpatrzenia jej wniosku w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy (pismo wpłynęło do D. Urzędu Wojewódzkiego [...] września 2020 r.). Do zgłoszonego wcześniej zarzutu nierozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skarżąca dodała zarzut braku reakcji organu na jej ponaglenie wystosowane w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. Tego samego dnia - [...] września 2020 r. – skarżąca wniosła bezpośrednio do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zażalenie na bezczynność Wojewody w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie pobytu czasowego (wpłynęło do ministerstwa [...] września 2020 r.). W odpowiedzi na to zażalenie Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, pismem z [...] września 2020 r. (wpłynęło do Wojewody [...] października 2020 r.) przekazało je - przywołując przepisy o właściwości - Wojewodzie D. z prośbą o podjęcie stosownych czynności. W piśmie z dnia [...] października 2020 r. wystosowanym przez D. Urząd Wojewódzki do Urzędu do Spraw Cudzoziemców wskazano, że w ocenie Wojewody D. ponaglenie jest uzasadnione. Jako usprawiedliwienie podano liczbę wpływających wniosków oraz niedostatki w obsadzie kadrowej. Praktycznie jednocześnie, bo [...] października 2020 r. Wojewoda wystosował do skarżącej wezwanie dotyczące uzupełnienia wniosku, w postaci: 1) osobistego stawiennictwa w Urzędzie w dniu [...] listopada 2020 r., 2) przedstawienia ważnego dokumentu podróży w terminie 30 dni, 3) uzupełnienia brakującego załącznika w terminie 7 dni, 4) uzupełnienia wniosku w zakresie danych o członkach rodziny w terminie 7 dni, 5) dostarczenia 4 kolorowych fotografii spełniających kryteria wynikające z właściwego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w terminie 7 dni. W tym samym piśmie Wojewoda zwrócił się o: 1) zarejestrowanie wniosku w systemie "Przybysz", 2) dostarczenie dowodu uiszczenia opłaty skarbowej tytułem udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, 3) złożenie odcisków linii papilarnych. Pismem z dnia 5 maja 2021 r. Z. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, za pośrednictwem Wojewody D., skargę na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy (skarga wpłynęła do Urzędu Wojewódzkiego 13 maja 2021 r., do Sądu trafiła 20 września 2021 r.). Skarżąca zwróciła się o: 1. Stwierdzenie bezczynności Wojewody D. 2. Stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa 3. Wyznaczenie organowi 14-dniowego terminu do załatwienia sprawy 4. Wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 p. p. s. a. w wysokości określonej w art. 154 p. p. s. a. 5. Przyznanie na rzecz skarżącej od organu odszkodowania w wysokości 2500 zł. Skarżąca w uzasadnieniu wskazała naruszenia terminów na załatwienie sprawy ([...] października 2019 r. wniosek o pobyt czasowy, [...] sierpnia 2020 r. ponaglenie do Urzędu do Spraw Cudzoziemców), brak informacji ze strony organu w kwestii odniesienia się do ponagleń (z [...] sierpnia oraz [...] września 2020 r.), a wreszcie brak decyzji merytorycznej w sprawie wniosku oraz brak informacji o przyczynach zwłoki w jej wydaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując zwłaszcza ogromną ilością wpływających wniosków oraz ubytkiem pracowników urzędu, prowadzących postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd doszedł do takiego wniosku zestawiając brzmienie obowiązujących przepisów prawnych z okolicznościami faktycznymi badanej sprawy. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako p. p. s. a), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada legalności działania organów administracji należy także do zasad ogólnych postępowania administracyjnego: organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako k. p. a.). Charakterystyczna dla przyjętego w Rzeczypospolitej Polskiej i zagwarantowanego konstytucyjnie modelu demokratycznego państwa prawnego zasada związania władzy publicznej, w tym władzy administracyjnej, prawem, przejawia się na różnych płaszczyznach. Jednym z przejawów tej zasady jest to, że ustawodawca wiąże organy administracji publicznej w taki sposób, że wyznacza terminy na załatwianie spraw. Następuje tym samym realizacja wyrażonej w art. 12 k. p. a zasady ogólnej postępowania administracyjnego, według której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Należy dodać jeszcze obowiązek takiego prowadzenia postępowania, który budzi zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8§1 k. p. a. ). Artykuł 35§1 ustawy k. p. a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W kolejnych przepisach następuje sprecyzowanie wyrażenia "bez zbędnej zwłoki", poprzez wskazanie, że: 1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 §2 k. p. a.) 2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego 3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane. Przepis art. 36§1 k. p. a. zobowiązuje organ do zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, pouczeniem prawa do wniesienia ponaglenia. Ponaglenie jest takim środkiem prawnym służącym stronie postępowania administracyjnego, które ma dyscyplinować organ w zakresie ograniczenia jego nieterminowości. Strona, zgodnie z art. 37§1 k. p. a. ma prawo wniesienia ponaglenia jeżeli organ dopuścił się bezczynności, to znaczy nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k. p. a. albo gdy postępowanie prowadzone jest przewlekle – to znaczy dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przepisy określające treść, formę i procedurę wnoszenia ponaglenia stanowią, że: - powinno zawierać uzasadnienie (art. 37§2 k. p. a.) - wnosi się je do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, a jeśli nie ma organu wyższego stopnia – to do organu prowadzącego postępowanie (art. 37§3 k. p. a. ) - organ prowadzący postępowanie (organ "ponaglany") powinien bez zbędnej zwłoki przekazać je organowi wyższego stopnia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, dołączając niezbędne odpisy akt sprawy oraz ustosunkowując się do ponaglenia (art. 37§4 k. p. a. ) - organ rozpatrujący ponaglenie ma 7 dni, od daty otrzymania, na jego rozpatrzenie (art. 37§5 k. p. a. ). Jeżeli chodzi o skutki prawne ponaglenia, to od strony formalnej sprowadzają się one do obowiązku wydania postanowienia, w którym organ rozpatrujący ponaglenie stwierdza, czy w danej sprawie organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości, orzekając jednocześnie czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa (art. 37§6pkt 1 k. p. a. ). Stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organ wyższego stopnia zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do jej załatwienia, wskazując termin, jeśli postępowanie jest niezakończone, a oprócz tego zarządza wyjaśnienie przyczyn bezczynności lub przewlekłości, ustalenie osób winnych tym zjawiskom oraz ewentualnie decyduje o środkach zapobiegawczych na przyszłość. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym sąd przystąpił do analizy złożonej skargi. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy p. p. s. a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na, między innymi, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd, uwzględniając taką skargę: 1) obowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 §1 pkt 1-3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jednocześnie sąd stwierdza – co wynika z art. 149§1a, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154§6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6. W ocenie sądu brak jakichkolwiek wątpliwości, że Wojewoda D., rozpatrując sprawę skarżącej Z. K., dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy bezspornie wynika, że sprawa Z. K. nie została rozpoznana i załatwiona w terminach wyznaczonych przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Od chwili wniesienia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy do złożenia skargi do sądu administracyjnego upłynęło 19 miesięcy (październik 2019 r. – maj 2021 r.). Nawet jeżeli założymy, że sprawa skarżącej jest dla organu szczególnie skomplikowana, a także gdy weźmiemy pod uwagę okoliczności pandemii COVID, to organ wielokrotnie przekroczył termin wyznaczony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym doszło do naruszenia art. 35§1 pkt 2-3 k. p. a., wskazującego miesięczny lub dwumiesięczny termin załatwienia sprawy. Organ naruszył ponadto art. 36§1 k. p. a. nie informując wnioskodawczyni o niezałatwieniu jej sprawy, nie wskazując przyczyn i nie określając nowego terminu. Pierwsze czynności w sprawie, uwidocznione w aktach, nastąpiły dopiero w październiku 2020 r., a więc rok po złożeniu wniosku. Należy także podkreślić jednoczesne naruszenie przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności (art. 7 k. p. a.), zasady szybkości postępowania (art. 12 k. p. a.), czy zasady zaufania uczestników postępowania do prowadzącego je organu. Zasada praworządności naruszona jest ewidentnie. Nie można, w demokratycznym państwie prawnym, akceptować sytuacji, w której regułą staje się nieprzestrzeganie przez organy władzy, w tym organy administracji publicznej, powszechnie obowiązującego prawa. Sąd dostrzega masowy charakter przypadków bezczynności lub przewlekłości postępowania w zakresie analizy przez organ wniosków cudzoziemców. Prowadzi to do wniosku, że nie mamy do czynienia z incydentalnym opóźnieniem, brakiem działania, który dałoby się wytłumaczyć nieprzewidzianymi, jednostkowymi trudnościami, ale z systemową słabością właściwych w sprawie organów administracji publicznej. Przywoływane przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności w postaci ogromnej ilości składanych wniosków, czy odpływu pracowników merytorycznych, nie stanowią uwidocznionej w prawie przesłanki zwalniającej organ od terminowego załatwiania spraw administracyjnych. Z tego powodu, sąd administracyjny, ustawowo zobowiązany do kontroli legalności działania administracji publicznej, musi stwierdzić naruszenia prawa. Naruszenie zasady szybkości postępowania, skonsumowane poprzez konkretne, wykazane przekroczenia ustawowych terminów, zostało już dowiedzione. Organ nie respektował również zasady zaufania, postrzeganej w elementarny, z punktu widzenia jednostki, sposób: jednostka ma prawo oczekiwać, że organ administracji będzie przestrzegał prawa i załatwi sprawę jednostki w określonych przepisami terminach. Pozostając w zaufaniu do organu jednostka ma prawo realizować i układać swoje sprawy życiowe zakładając, że organ rozpatrzy sprawę w przewidzianym przepisami terminie. Sąd uznał także, że bezczynność organu wypełniła znamiona rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 149§1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W języku polskim "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży (Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego). W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, według którego kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20, Lex nr 3190594, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Należy mieć oczywiście na względzie, że sam fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw, co do zasady, nie jest wyłączną okolicznością dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., III OSK 977/21, Lex nr 3219595, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Jednak, w okolicznościach niniejszej sprawy, sąd postrzega okres wykroczenia poza ustawowy termin jako na tyle długi, że w powszechnym odbiorze społecznym i wedle elementarnych zasad doświadczenia życiowego będzie odbierany jako rażący. Zresztą sam organ ponaglenie skarżącej uznaje za uzasadnione (w wyjaśnieniu z 5 października 2020 r., kierowanym do Urzędu do Spraw Cudzoziemców). W ocenie Sądu, zasądzona kwota 1700 zł z jednej strony zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła odpowiednią sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. Sąd nie zdecydował o wymierzeniu organowi grzywny uznając za wystarczające przyznanie skarżącej sumy pieniężnej. O kosztach postanowiono w myśl art. 200 p. p. s. a., na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w wysokości 100 zł.