II SAB/Wr 106/14

Dnia 13 listopada 2014 r. r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi Wójta Gminy S. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej postanawia: odrzucić skargę. Wójt Gminy S. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w powiecie w. (dalej PINB), w przedmiocie zaniechania wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej na działkach nr [...][...][...], polegającej na gromadzeniu mas ziemnych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wójt Gminy S. B. wielokrotnie występował do organu z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej na podanych wyżej działkach. W odpowiedzi, organ pismami nie mającymi postaci orzeczenia, informował o negatywnym sposobie załatwienia sprawy. Skarżący uważa, że art. 61a k.p.a. obligował PINB do rozstrzygnięcia żądania strony w formie postanowienia a nie zwykłego pisma. Z tych względów wnioskuje o zobowiązanie organu nadzoru budowlanego do wydania postanowienia, zgodnie z art. 61a k.p.a. lub do wszczęcia postępowania zgodnie z jego wnioskiem. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie, z tego względu, że nie doszło w niniejszym przypadku do naruszenia prawa. Organ wskazał, że wszczął i zakończył postępowanie administracyjne w sprawie istniejącego obiektu budowlanego na ww. działkach (konteneru), natomiast pozostałą część sprawy (związaną z gromadzonymi odpadami, nawożeniem ziemi) przekazano do rozpatrzenia, zgodnie z właściwością Staroście W. (w zakresie ochrony gruntów rolnych) oraz "Gminie S. B., która prowadzi postępowanie administracyjne". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: u.p.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Istotę legitymacji skargowej stanowi zatem uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. Zarówno orzecznictwo sądowe, jak i doktryna prezentują stanowisko, akceptowane przez tut. Sąd, że rola organu jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Jednostka samorządu terytorialnego postrzegana w kategoriach osoby prawnej, może być więc stroną postępowania administracyjnego - o ile ma w tym interes prawny - i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Tym samym zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym posiada gmina jako osoba prawna. Przepis art. 28 § 1 u.p.p.s.a. będący odpowiednikiem art. 38 K.p.c. stanowi, że osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. W konsekwencji legitymacja procesowa w postępowaniu sądowadministracyjnym przysługuje więc jednostce samorządu terytorialnego, reprezentowanej przez jej organ wykonawczy a nie temu organowi, chyba, że jest to organ administracji publicznej właściwe do podejmowania aktów i czynności, będących przedmiotem zaskarżenia (art. 32 u.p.p.s.a), co w przedmiotowym przypadku nie ma jednak miejsca. W niniejszej sprawie skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniesiona została przez Wójta Gminy S. B., przy czym w jej treści nie wskazano aby stroną skarżącą była Gmina S. B.. Już tylko okoliczność, że w niniejszej sprawie jako strona skarżąca wskazany został organ wykonawczy gminy a nie gmina, w świetle przedstawionych wyżej wywodów przemawia za uznaniem jej niedopuszczalności ze względu na brak legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego. Nawet jednak, gdyby uznać – wbrew literalnemu brzmieniu skargi – że podmiotem wnoszącym skargę była Gmina S. B., gdyż jak wynika z akt administracyjnych, to Gmina (reprezentowana przez Wójta) ubiegała się o rozstrzygnięcie w sprawie samowoli budowlanej, to i tak okoliczność ta nie jest wystarczająca dla uznania dopuszczalności tej skargi. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 i 2 u.p.p.s.a skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy natomiast rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w postępowaniu administracyjnym. Należy zatem zauważyć, że według art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wobec powyższego, w świetle art. 52 § 1 u.p.p.s.a., przesłankę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu, stanowi złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1083/14; LEX nr 1467706). Zgodnie z obowiązującymi przepisami organem wyższego stopnia względem powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w sprawach rozpatrywanych przez ten organ w zakresie jego właściwości, jest wojewódzki inspektor nadzoru budowalnego (por. art. 83 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne). Z uwagi na zarzucaną organowi administracji bezczynność w sprawie samowoli budowlanej, rozpoznawana skarga powinna być poprzedzona zażaleniem na niezałatwienie sprawy skierowanym do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu w trybie art. 37 k.p.a.. W przekazanych sądowi aktach sprawy takiego zażalenia brak, natomiast znajduje się wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane przez Gminę S. B. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zastosowany w niniejszym przypadku środek zaskarżenia nie wyczerpuje zatem wymogu wynikającego z art. 52 § 1 u.p.p.s.a., gdyż jak wyżej wskazano nad powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego znajduje się organ wyższego stopnia. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. należało zatem skorzystać z zażalenia wniesionego do organu wyższego stopnia. Zaniechanie tego obowiązku także powoduje niedopuszczalność skargi. Mając powyższe na uwadze, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 u.p.p.s.a., postanowiono jak w sentencji.