II SAB/Wr 11/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz, Zygmunt Wiśniewski, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi G. C. na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę. W dniu [...] A. i G. C. zawiadomili Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego we W. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej we W. przy ul. O. [...]. Do zawiadomienia dołączono : oryginał dziennika budowy, kopię decyzji nr [...] pozwolenia na budowę, kopię decyzji nr [...] zmieniającej pozwolenie na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, oświadczenie kierownika budowy, kopię inwentaryzacji geodezyjnej z [...], kopię protokółu odbioru technicznego przyłączy wod-kan. MPWiK z 1996r, kopię protokołu kontroli technicznego instalacji i przyłącza energetycznego z [...], kopię protokółu odbioru instalacji gazowej nr [...] W., kopię protokołu z próby szczelności przyłącza gazowego nr [...] W., kopię protokołu kominiarskiego nr [...] Spółdzielni A oraz dane o budynku na potrzeby ewidencji GUS. Organ administracji architektoniczno-budowlanej pismem z dnia [...], nr [...] powołując się na przepis art.57 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz.1126 ze zm./ wezwał inwestorów do usunięcia braków formalnych powyższego zawiadomienia przez przedłożenie w terminie 7 dni: 1. protokołów badań i sprawdzeń /aktualnych kontroli wewnętrznej instalacji gazowej i elektrycznej wykonanej przez osoby posiadające stosowne uprawnienia/, 2. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej /oryginalna i aktualna mapa zasadnicza 1:500/, 3. zaświadczenia z MPWiK o złączeniu przyłącza wod. kan. z czynnymi sieciami. Równocześnie organ pouczył, że nie usunięcie w/wym. braków w terminie spowoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania /podstawa prawna – art. 64 § 2 kpa/. W odpowiedzi na powyższe wezwanie A. i G. C. we wniesionym do organu piśmie z dnia [...] oświadczyli, że żądanie przedłożenia w/w dokumentów jest niezgodne z art.57 Prawa budowlanego, jak również wykonanie nakazanych czynności jest niezgodne z przepisami prawa. Pismem z dnia [...] Nr [...], doręczonym skarżącemu w dniu [...] organ zawiadomił inwestora powołując się na przepis art.64 § 2 k.p.a. o pozostawieniu sprawy zawiadomienia z dnia [...] o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego we W. przy ul. O. [...] bez rozpoznania z powodu upływu terminu usunięcia braków formalnych, zgodnie z wezwaniem z dnia [...]. Przy piśmie tym zwrócono inwestorowi dokumenty złożone w organie w dniu [...], a stanowiące załącznik do wpisanego wyżej zawiadomienia o zakończeniu budowy. Równocześnie w piśmie tym organ podkreślił, iż wykazane braki i nieścisłości znajdują pełne uzasadnienie w przedłożonych dokumentach oraz w obowiązujących przepisach materialno-prawnych; • dziennik budowy: ostatni wpis [...], brak jest wpisów o robotach budowlanych objętych decyzją nr [...] z dnia [...] i wykonanej wewnętrznej instalacji gazowej, • protokoły badań i sprawdzeń: zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 1 c obiekty budowlane powinny być poddawane przez właścicieli okresowej kontroli co najmniej raz w roku polegającej na sprawdzeniu stanu technicznej sprawności instalacji gazowej oraz zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 2 co najmniej raz na 5 lat instalacji elektrycznej /przedłożone protokoły odpowiednio z 1994r. i 1995r./, • inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza: w związku ze zmianami objętymi decyzją nr [...] z dnia [...] przedłożona, skserowana mapa gospodarcza z 1999r. jest nieaktualna i nieoryginalna, • zaświadczenie z MPWiK o złączeniu przyłączy wodociągowego i kanalizacyjnego z czynnymi sieciami miejskimi: przedłożono protokół odbioru technicznego przyłącza kanalizacyjnego. Pismem z dnia [...] A. i G. C. wnieśli skargę do Wojewody W. na bezczynność organu I instancji w przedmiocie dokonanego przez nich zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku jednorodzinnego. W odpowiedzi na powyższą skargę, organ odwoławczy w piśmie z dnia [...], Nr [...] stwierdził, że w omawianej sprawie nie można uznać, aby organ administracji architektoniczno - budowlany I-szej instancji pozostawał w bezczynności, lecz jedynie nie zastosował prawidłowej procedury administracyjnej. W związku z tym, że organ ten odesłał całość dokumentów załączonych do zawiadomienia, inwestor winien złożyć je ponownie w celu zastosowania prawidłowej procedury. A. i G. C. w dniu [...] zwrócili się do organu I instancji z prośbą o udzielenie informacji o aktualnym stanie prawnym zawiadomienia o zakończeniu budowy z [...]. Pismem z dnia [...], Nr [...] powołując się na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r.o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. Nr 80, poz.718/, poinformowano A. i G. C. o utracie od [...] przez organ administracji architektoniczno-budowlany kompetencji do rozstrzygania w sprawach udzielania pozwolenia na użytkowanie i zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, wskazując jednocześnie właściwy organ w tych sprawach tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. W dniu [...] G. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postępowanie Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego we W. w sprawie złożonego w dniu [...] w organie pierwszej instancji zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej we W. przy ul. O. [...]. Skarżący nie godzi się ze stanowiskiem organu o pozostawieniu jego sprawy bez rozpoznania, z tej to przede wszystkim przyczyny, że zgodnie z art.54 ust.1 Prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany powinien zgłosić sprzeciw w drodze decyzji. Skoro zaś tego nie uczyniono, to zdaniem skarżącego dokonane przez niego zgłoszenie [...] uprawomocniło się, wnosi zatem o potwierdzenie tegoż faktu przez Sąd. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm./. Do zawiadomienia o zakończeniu budowy należy dołączyć dokumenty określone w art. 57 ust. 1 ustawy, a w sytuacji, gdy są niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości inwestor jest zobowiązany je uzupełnić /art. 57 ust. 4/. Organ rozpatrując sprawę wykazał braki i nieścisłości w dostarczonych dokumentach, uniemożliwiające na dzień zawiadomienia, przyjęcie zakończenia budowy bez zgłoszenia sprzeciwu i stwierdzenia, że budynek mieszkalny został wykonany zgodnie z warunkami określonymi w decyzjach o pozwoleniu na budowę i o zmianie pozwolenia na budowę. W oparciu zatem o art. 64 § 2 kpa, wezwano inwestorów do usunięcia braków, zgodnie z art. 57 Prawa budowlanego. Zarzut, iż nie zastosowano art. 57 ust. 4 jest bezpodstawny, gdyż w art. 57 mieści się ust. 4. Zastosowanie przepisu art. 64 § 2 kpa znajduje uzasadnienie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu /wyrok z dnia 19 października 2000r., Sygn. akt II SA/Wr 501/2000/, tj. "... dołączenie dokumentów zawierających braki rodzi konieczność zastosowania trybu uzupełnienia podań przewidzianego w art. 64 § 2 kpa." Braki w dokumentach nie stanowiły również podstawy do natychmiastowego wydania decyzji zgłaszającej sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania /wyrok NSA jw./, bez uprzedniego podjęcia wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zgodnie z art. 7 kpa. Odnoście zarzutu, iż organ nie zwrócił się o zwrot dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy stwierdzono, iż: • organy administracji publicznej załatwiają sprawy na wniosek strony, • zarówno w piśmie z dnia [...] jak i w odpowiedzi na skargę na bezczynność organu z dnia [...] poinformowano inwestora o przysługującym mu uprawnieniu ponownego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, w tym dostarczeniu dokumentów, • organ administracji architektoniczno-budowlanej [...] tzn. w dniu zwrotu akt sprawy przez Wydział Rozwoju Regionalnego Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego, nie był organem właściwym do rozstrzygania spraw dotyczących zakończenia budowy obiektów budowlanych. W świetle powyższych faktów skarżony organ nie miał możliwości wydania decyzji zgłaszającej sprzeciw, o której pisze strona skarżąca w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest także właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu Działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego, a więc skarg związanych z krytyką należytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników /art.227 k.p.a./. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje jedynie stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. 153, poz.1269/ w związku z art.3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Powyższa regulacja oznacza, że zaskarżenie bezczynności organów administracji dopuszczalne jest tylko w zakresie określonym w cyt. wyżej art.3 § 2 pkt.1 – 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli w zakresie wydania podanych wyżej decyzji, postanowień lub innych aktów i czynności. Wskazać przy tym należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia, jak też innego aktu lub też nie podjął stosownej czynności. Kontrola Sądu w takich sprawach sprowadza się do zbadania, czy rzeczywiście organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce. W sytuacji zatem, gdy Sąd uzna skargę za uzasadnioną, może zobowiązać organ administracji do wydania w określonym terminie decyzji, postanowienia lub aktu czy też dokonania czynności z zakresu administracji publicznej, jeśli organ ten nie uczynił tego mimo obowiązku wynikającego z przepisów prawa. G. C. we wniesionej do Sądu skardze zarzuca Prezydentowi W. bezczynność polegającą na nie wydaniu decyzji w przedmiocie dokonanego przez skarżącego pismem z dnia [...] zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego we W. przy ul. O. [...]. Niewątpliwe jest zatem w sprawie, iż aby ocenić czy Prezydent Wrocławia pozostawał jak zarzuca skarżący w bezczynności w przedmiocie wyżej opisanym, należy sięgnąć do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz.1126 ze zm./ , w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003r. I tak zgodnie z art. 54 ust.ust.1 w/w Prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. Do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego inwestor w myśl art.57 Prawa budowlanego obowiązany zaś jest dołączyć określone tym przepisem dokumenty. W sytuacji zaś, gdy inwestor nie dołączy do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego wszystkich wymaganych w/w przepisem art.57 dokumentów, bądź dołączy dokumentację zawierającą braki, organ uprawniony jest wówczas w oparciu o przepis art.57 ust.4 Prawa budowlanego w związku z art.64 § 2 k.p.a. wezwać inwestora do uzupełnienia w terminie siedmiu dni tegoż zawiadomienia, zaś inwestor obowiązany jest uzupełnić dokumenty. Konsekwencją nieusunięcia przez inwestora braków zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego w określonym wyżej terminie, jest w myśl art.64 § 2 k.p.a. pozostawienie przedmiotowego zawiadomienia bez rozpoznania. Sąd podziela tym samym prezentowane w orzecznictwie sadowym stanowisko, iż wobec możliwości żądania przez organ administracji uzupełnienia dokumentów do zawiadomienia o zakończeniu budowy w trybie art.64 § 2 k.p.a., podstawą sprzeciwu nie mogą być braki lub nieścisłości w dokumentach dołączonych do zawiadomienia /por. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 19 października 2000r., sygn. akt II SA/Wr 501/2000, niepublik./. Niesporne jest w niniejszej sprawie, że skarżony przez G. C. organ powołując się na przepis art.57 w/w ustawy Prawo budowlane oraz art.64 § 2 k.p.a. wezwał skarżącego pismem z dnia [...], Nr [...] do usunięcia braków formalnych zawiadomienia z dnia [...] o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego we W. przy ul. O. [...], poprzez przedłożenie w terminie 7 dni określonych w tym wezwaniu dokumentów, z pouczeniem, iż nie usuniecie tych braków w terminie spowoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania. Skarżący nie uzupełnił przedłożonej przy zawiadomieniu z dnia [...] dokumentacji o żądaną przez organ w w/w wezwaniu z dnia [...], zarzucając, iż wezwanie to jest niezgodne z prawem. Nie jest także sporne w sprawie, że organ pismem z dnia [...] Nr [...], doręczonym skarżącemu w dniu [...] zawiadomił powołując się na przepis art.64 § 2 k.p.a. o pozostawieniu sprawy zawiadomienia z dnia [...] o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego we W. przy ul. O. [...] bez rozpoznania z powodu upływu terminu usunięcia braków formalnych, zgodnie z wezwaniem z dnia [...]. Skarżący nie godzi się z powyższą czynnością organu i zarzuca, że w sprawie winna być wydana decyzja administracyjna. Odwołać się w tym miejscu należy do uchwały Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000r., III ZP 11/00 /OSNP 2000/19/702/, zgodnie z którą pozostawienie bez rozpoznania na podstawie art.64 k.p.a. podania o wszczęcie postępowania nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu tejże uchwały Sąd stwierdził, że w świetle przepisu art.61 § 1 k.p.a. w związku z art.61 § 3 k.p.a. wszczęcie postępowania administracyjnego jest możliwe na podstawie podania skierowanego do organu administracji publicznej, tylko wtedy, gdy czyni ono zadość wymaganiom prawnym. Po pierwsze - wskazuje osobę, od której pochodzi oraz jej adres, po drugie - określa żądanie, czyli przedmiot postępowania oraz po trzecie – czyni zadość także ewentualnym dalszym wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami ustawowymi. Gdy zatem podanie określa wprawdzie osobę od której pochodzi i jej adres oraz żądanie, ale nie czyni ono zadość " innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, a wnosząca je osoba, pomimo prawidłowego wezwania i pouczenia przez organ o konieczności usunięcia stwierdzonych braków, nie usunęła ich w terminie siedmiu dni, wówczas organ administracji publicznej pozostawia bez rozpoznania takie podanie /art.64 § 2 k.p.a/. Z treścią powyższej uchwały w pełni zgodziła się Barbara Adamiak i w glosie /OSP 2001/1/12/ do tejże uchwały podkreśliła, iż tylko żądanie strony nie dotknięte brakami formalnymi jest zdolne do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania w sprawie. Braki co do wymagań formalnych, nie usunięte, powodują bezskuteczność podania. Nadto w glosie tej wskazano, iż decyzja administracyjna może być podjęta, gdy przepis prawa materialnego lub przepis prawa procesowego daje taka podstawę. Artykuł 64 k.p.a. nie przyjmuje formy decyzji administracyjnej, co wyłącza samoistne zastosowanie w tym zakresie art.104 k.p.a. Jednakże zdaniem autora glosy, gdyby wbrew wyraźnym rozwiązaniom prawnym przyjąć, że art.104 k.p.a. stanowi samoistną podstawę prawną podjęcia decyzji, to fakt, że dotknięte brakami formalnymi żądanie nie może skutecznie doprowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie, wyłącza wydanie decyzji o jego zakończeniu. Powyższe ustalenia pozwalają zatem na stwierdzenie, iż wbrew zarzutom skargi nie można w niniejszej sprawie mówić o bezczynności organu administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiocie dokonanego przez skarżącego w dniu [...] zawiadomienia o zakończeniu budowy. Gdyby jednak przyjąć, jak podnosi skarżący, że w sprawie winna była być wydana decyzja administracyjna o której jest mowa w cyt. wyżej art.54 ust.1 Prawa budowlanego, to Sąd nie może w chwili obecnej nakazać jej wydania przez organ architektoniczno-budowlany, jako, że z dniem 11 lipca 2003r. organ ten utracił uprawnienia w zakresie określonym w/w przepisem art.54 ust.1. Zgodnie bowiem z art.83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003r., zadania i kompetencje o których jest mowa m. innymi w art.54 jak i art.57 ust.4 Prawa budowlanego należą do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, tj. organu, który nie jest stroną w niniejszej sprawie. Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić skargi G. C. i wobec tego oddalił ją w myśl art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.