II SAB/Wr 11/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Sędzia NSA - Julia Szczygielska Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu Marii Walkiewicz sprawy ze skargi P. M., M. M., B. M. K., M. M., W. M., D. M., E. M. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku skarżących P. M., M. M., B. M. K., M. M., W. M., D. M., E. M. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 340 złotych (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 25 stycznia 2010 r. skarżący P. M., M. M., B. M.-K., E. M., M. M., W. M., D. M., reprezentowani przez radcę prawnego P. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie rozpoznania złożonego przez niego wniosku o wydanie decyzji potwierdzające prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. M. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Z przekazanych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akt wynika, że w dniu 25 lutego 2005 r. do Wojewody D. wpłynął wniosek A. M. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez niego nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W toku postępowania A. M., właściciel pozostawionej nieruchomości, zmarł, zaś wnioski złożyli jego spadkobiercy: P. M., M. M., B. M.-K., E. M., M. M., W. M., D. M Postanowieniem z dnia 9 marca 2005 r. Wojewoda D. wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2005r. Następie postanowieniem z dnia 28 czerwca 2005 r. termin rozpatrzenia wniosku został wyznaczony do dnia 30 września 2005 r. Powodem niezałatwienia sprawy w terminie określonym art. 35 § 3 k.p.a. była duża ilość wniosków wpływających do Wojewody D. oraz konieczność rozpatrywania ich według kolejności wpływu. Powyższe terminy nie zostały dotrzymane. Pismem z dnia 23 lipca 2007 r. radca prawny P. M., działając jako pełnomocnik stron oraz w imieniu własnym, złożył do Ministra Skarbu Państwa zażalenie na bezczynność Wojewody D. w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia 31 października 2007 r. Wojewoda D. wezwał strony - w trybie art. 6 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) - w terminie 6 miesięcy od otrzymania pisma pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, do uzupełnienia wniosku o następujące dokumenty: 1. dowody świadczące o posiadaniu przez wnioskodawców obywatelstwa polskiego, 2. dowody potwierdzające miejsca zamieszkania właściciela oraz jego spadkobierców na obecnym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, 3. oświadczenia wnioskodawców o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty. W powyższym wezwaniu zaznaczono, że oświadczenia wymienione w punkcie 2 i 3, ze względu na składanie ich pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, należy złożyć osobiście na odpowiednim formularzu i podpisać w obecności upoważnionego pracownika D. Urzędu Wojewódzkiego we W., w obecności notariusza, bądź też upoważnionego pracownika urzędu gminy lub starostwa powiatowego. Wydanym w dniu 31 października 2007 r. postanowieniem Wojewoda wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 października 2008 r. Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2008 r. Minister Skarbu Państwa uznał zażalenie radcy prawnego P. M. z dnia 23 lipca 2007r. za uzasadnione i wyznaczył Wojewodzie D. termin rozpatrzenia przedmiotowej sprawy w ciągu czterech miesięcy od daty doręczenia w/w postanowienia. W dniu 15 lutego 2008 r. do Wojewody D. wpłynęły poświadczone za zgodność z oryginałem przez radcę prawnego P. M. kserokopie dowodów osobistych wnioskodawców, a także oświadczenia wnioskodawców o miejscach zamieszkania oraz o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty. Z uwagi na brak potwierdzenia złożonych podpisów wnioskodawców przez upoważnionego pracownika D. Urzędu Wojewódzkiego we W., przez notariusza, bądź też upoważnionego pracownika urzędu gminy lub starostwa powiatowego Wojewoda D. pismem z dnia 28 lipca 2008 r. pozostawił wniosek P. M., M. M., E. M., B. M.-K., M. M., W. M. oraz D. M. bez rozpoznania. W powyższym piśmie strony zostały poinformowane, że mogą ponownie złożyć wniosek o wydanie decyzji w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. Pismem z dnia 15 października 2008 r. radca prawny P. M., działając jako pełnomocnik stron oraz w imieniu własnym wystąpił do Ministra Skarbu Państwa z zażaleniem dotyczącym sposobu prowadzenia przedmiotowego postępowania. Postanowieniem z dnia 11 maja 2009 r. Minister Skarbu Państwa uznał zażalenie radcy prawnego P. M. z dnia 8 października 2008 r. za uzasadnione i wyznaczył Wojewodzie D. termin rozpatrzenia sprawy w ciągu czterech miesięcy od daty doręczenia w/w postanowienia. W powyższym postanowieniu Minister Skarbu Państwa wskazał, że w sprawach administracyjnych dotyczących potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego, niedopuszczalne jest pozostawienie wniosku stron bez rozpoznania i w przypadku nieuzupełnienia przez strony braków formalnych w materiale dowodowym, organ ma obowiązek wydania decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty. Uwzględniając zastrzeżenia Ministra Skarbu Państwa Wojewoda pismem z dnia 10 lutego 2010 r. anulował informację o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku P. M., M. M., B. M.- K., E. M., M. M., W. M. oraz D. M. W tym samym piśmie ponownie wezwano strony do uzupełnienia, w terminie 6 miesięcy, braków formalnych wniosku o następujące dokumenty: 1. dowody potwierdzające miejsca zamieszkania właścicieli pozostawionej nieruchomości oraz wnioskodawców na obecnym terytorium państwa polskiego, 2. oświadczenia wnioskodawców o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty. Wojewoda D. wskazał, że informacje przedstawione w powyższych dokumentach są niezbędne do ustalenia dotychczasowego stanu realizacji prawa do rekompensaty, a co za tym idzie - do rzetelnego określenia wysokości rekompensaty należnej wnioskodawcom. Pismem z dnia 25 stycznia 2010 r. P. M., M. M., B. M.-K., E. M., M. M., W. M., D. M. reprezentowani przez radcę prawnego P. M., działającego również w swoim imieniu złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody D.. W uzasadnieniu skargi pełnomocnika skarżących wskazał, że po stwierdzeniu bezczynności organu prowadzącego sprawę, w imieniu własnym i strony występował do Ministra Skarbu Państwa, żaląc się na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia 11 maja 2009 r. organ wyższej instancji uznał wniesione zażalenie za uzasadnione oraz wyznaczył Wojewodzie D. czteromiesięczny termin załatwienia sprawy. Do dnia wniesienia niniejszej skargi, organ nie rozpatrzył sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniając, że w sprawie nie zachodzi stan bezczynności wyrażający się w braku działania ze strony organu prowadzącego postępowanie. W piśmie z dnia 31 października 2007 r. strony zostały wezwane do uzupełnienia, w terminie 6 miesięcy, braków formalnych wniosku. Przedłożone dokumenty nie spełniały jednak wymogów koniecznych do uznania ich za dowody w niniejszym postępowaniu, o czym strony zostały poinformowane w piśmie z dnia 16 marca 2009 r. W dniu 10 lutego 2010 r. organ prowadzący postępowanie ponownie wezwał strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku, dokładnie określając prawidłowy sposób wypełnienia oświadczeń, o których dostarczenie strony zostają wzywane. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę opisane wyżej okoliczności wskazują raczej na brak woli stron co od uzupełnienia braków formalnych wniosku w sposób zgodny z wymogami określonymi w wezwaniu z dnia 31 października 2007 r. Organ prowadzący postępowanie nie ma bowiem możliwości podjęcia kolejnych czynności w sprawie bez przedłożenia przez strony wskazanych w niniejszym piśmie dowodów, których treść będzie miała bezpośredni wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie istoty sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne ( art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm), na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 przywołanej ustawy) oraz na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 wskazanego wyżej § 2 art. 3 omawianej ustawy. Sprawując kontrolę administracji publicznej w granicach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowa sprawa dotyczy bowiem bezczynności Wojewody D. polegającej na niewydaniu decyzji w sprawie z wniosku P. M., M. M., B. M.- K., E. M., M. M., W. M., D. M., reprezentowanych przez radcę prawnego P. M. dotyczącego potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez ich poprzedników prawnych – A. M. - nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Z bezczynnością organu mamy do czynienia gdy, w prawnie ustalonym terminie, organ nie podjął żadnych czynności w sprawie albo gdy wprawdzie prowadził postępowanie ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie określonym k.p.a. decyzji, postanowienia bądź innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Bezczynność organu musi istnieć w dniu rozpoznania skargi przez sąd. Materia związana z realizacją wskazanego wcześniej wniosku uregulowana została w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą. W myśl art. 5 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje w drodze decyzji na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa. Powyższe oznacza, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. ze zmianami wynikającymi z przepisów przywołanej ustawy. W szczególności wskazać należy na przepis art. 35 § 1 k.p.a. nakazuje załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Przywołane przepisy stanowią generalną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszelkich spraw w postępowaniu administracyjnym – w tym również spraw dotyczących potwierdzenia prawa do rekompensaty. Terminy dwumiesięczne oraz miesięczne traktuje się jako terminy maksymalne. Ze względu na stopień skomplikowania spraw, w przypadku potwierdzenia prawa do rekompensaty możliwe jest również stosowanie terminów dwumiesięcznych. Z przedstawionych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akt sprawy wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od 2005 r. W dniu 28 lutego 2005 r. wpłynął bowiem do Wojewody wniosek A. M. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty. Po złożeniu przez stronę tego wniosku, Wojewoda D. powołując się na przepis art. 36 § 1 k.p.a. trzykrotnie wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy: najpierw pismem z dnia 9 marca 2005 r. ustalił go do dnia 30 czerwca 2005 r., następnie postanowieniem z dnia 28 czerwca 2005 r. zakreślono nowy termin do dnia 30 września 2005 r. i w końcu postanowieniem z dnia 31 października 2007 r. ustalono nowy termin na dzień 31 października 2008 r. W dwóch pierwszych przypadkach organ jako przyczynę zwłoki wskazywał dużą ilość spraw. W tym miejscu zauważyć należy, że wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy, co do zasady przerywa bieg terminów określonych w art. 35 k.p.a. jednak organ obowiązek ten winien realizować dokonując wstępnej oceny sprawy i wskazując jakie czynności konieczne są do wykonania. Odnosząc tę uwagę do niniejszej sprawy uznać należy, że organ winien najpierw wstępnie ocenić wniosek i złożone wraz z nim dokumenty pod względem kompletności (art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.), a następnie zażądać ewentualnego uzupełnienia wniosku i wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Istotne jednak jest, że organ w wyznaczonych przez siebie terminach niniejszej sprawy nie załatwił. Dopiero w związku ze skierowanym do Ministra Skarbu Państwa zażaleniem na bezczynność, Wojewoda pismem z dna 31 października 2007 r. wezwał następców prawych zmarłego A. M., na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy, do uzupełnienia wniosku o oświadczenia i dokumenty, w terminie 6 miesięcy, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Na skutek zażalenia na bezczynność Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia 25 stycznia 2008 r. wyznaczył organowi pierwszej instancji czteromiesięczny termin do rozpatrzenia wniosku, zwracając jednocześnie uwagę, że przy wyznaczaniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy nie można powoływać się na dużą ilość wniosków. Jednakże termin ten nie został dotrzymany. Również w dacie orzekania przez Sąd rozstrzygnięcie nie zostało wydane. Nie można także podzielić poglądu organu, że skoro sprawa wymaga ustalenia stanu faktycznego sprzed 60 lat i jest skomplikowana, to okoliczności te usprawiedliwiają organ w nie wydaniu rozstrzygnięcia w terminie. Minister Skarbu Państwa wyznaczając organowi I instancji termin czteromiesięczny na załatwienie sprawy niewątpliwie miał na względzie jej skomplikowany charakter i konieczność ustalania faktów sprzed kilkudziesięciu lat. Zważyć należy, że sprawa toczy się prawie pięć lat, a więc zarzuty skargi są jak najbardziej uzasadnione. Ponadto organ nie respektował wymogów art. 36 k.p.a., gdyż od czasu wydania w dniu 31 października 2007 r. postanowienia nie zawiadamiał stron o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i nie wskazywał nowego terminu jej załatwienia. Odnosząc się do wywodów organu, że obowiązkiem jego jest zebranie kompletnego materiału dowodowego i rozparzenie go w całokształcie wskazać należy, że jest to obowiązek ciążący na każdym organie i w każdej sprawie administracyjnej. Zachowanie wymogów, o jakich mowa w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, nie zwalnia organu z obowiązku przestrzegania terminów załatwiania spraw określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa w której wniesiona została rozpatrywana przez Sąd skarga na bezczynność bezsprzecznie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty lub w inny sposób kończy postępowanie. Rozstrzygając taką sprawę, na podstawie posiadanych dowodów poddanych swobodnej ocenie, organ winien ocenić spełnienie przez wnioskodawczynie wymogów określonych w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy umieszczając w treści decyzji administracyjnej poczynione w tym zakresie ustalenia. Przedstawiony Sądowi materiał dowody wskazuje, że po upływie terminu wyznaczonego przez Ministra Skarbu Państwa organ nie podjął żadnych skutecznych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, ograniczając się jedynie do wystosowania kolejnego wezwania. Stwierdzić zatem należy, że wniosek pochodzący od skarżącego do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd, nie został rozpoznany stosowanie do obowiązujących przepisów przez wyczerpanie dyspozycji art. 104 k.p.a. W konkluzji uprawnione jest więc twierdzenie, że organ naruszył obowiązek załatwienia sprawy w terminach zakreślonych art. 35 k.p.a. zatem pozostaje w bezczynności. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Sąd uwzględnił skargę na bezczynność i na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło zaś w art. 200 przywołanego aktu.