II SAB/Wr 1115/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi G. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 maja 2025 r. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia 28 lipca 2025 r., G. S. (dalej: skarżący) wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim (dalej: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 maja 2025 r. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący jako następca prawny poprzedniego właściciela nieruchomości będącego stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę urządzeń elektroenergetycznych znajdujących się obecnie na działce budowlanej nr [...] złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Jak wskazano, organ zamiast zgodnie z przepisami prawa i ugruntowanym orzecznictwem wszcząć postępowanie, powiadomił skarżącego pismem z dnia 6 czerwca 2025 r. o sposobie załatwienia sprawy. W rezultacie wniesiono o: 1) zobowiązanie organu do zgodnego z prawem załatwienia wniosku skarżącego z dnia 9 maja 2025 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i zobowiązanie do załatwienia sprawy; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3) zasądzenie od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie, a ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego może być terminowość (bezczynność/przewlekłość) działania administracji publicznej. Sąd administracyjny nie może jednak weryfikować każdej sfery działań organów, ale tylko pewien zakres tych działań. Z treści przywołanych wyżej przepisów można wywieść generalny wniosek, że bezczynność organów administracji publicznej może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego wówczas, gdy organy te: nie wydają aktów takich jak decyzje, zaskarżalne postanowienia (w sprawach administracyjnych i egzekucyjnych), albo nie wydają innych aktów lub nie podejmują czynności dotyczących praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Niejako dodatkowo przewidziano także możliwość postawienia przed sądem zarzutu bezczynności (przewlekłości) w zakresie dotyczącym poszczególnych aktów w toku procedury określonej k.p.a. oraz Ordynacją podatkową (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Pojęcia bezczynności i przewlekłości zostały zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2024, poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.). Z treści przywołanej definicji normatywnej wynika, że organ jest bezczynny jeśli nie załatwi sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w każdym postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę niedopuszczalną z innych przyczyn. W rozpatrywanej sprawie skarżący zarzucił organowi bezczynność w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 9 maja 2025 r. W treści wniosku wprost wskazano, że skarżący domaga się wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie sprawdzenia zgodności z przepisami projektu budowlanego i decyzji nr 4/95 trafostacji o numerze ruchowym [...]. W jego uzasadnieniu wskazano m.in., że trafostacja nie ma oparcia w istniejącej dokumentacji oraz, że powoduje zagrożenie pożarowe dla osób i mienia. Z powyższego jasno wynika, że skarżąca domaga się wszczęcia jednego z postępowań, o których stanowią przepisy art. 53a lub 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418 ze zm., dalej: p.b.). Zgodnie z art. 53a ust. 1 p.b. postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. Przypomnieć wobec tego trzeba, że art. 53a Pr. bud. umieszczony został w Rozdziale 5b, zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy". Z kolei, art. 72a p.b. stanowi, że postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. Co szczególnie istotne, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 8 września 2025 r., II OPS 2/25 przesądził, że nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowań administracyjnych, wymienionych w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, na wniosek, albowiem postępowanie wszczyna się z urzędu. Wyjaśniono, że przyznanie jednostce prawa do procesu administracyjnego i prawa do sądu w każdej sytuacji, w której zamierza skorzystać z tego uprawnienia, zatem także w przypadku, gdy przepis materialnoprawny przewiduje wszczęcie postępowania na zasadzie oficjalności, nie znajduje dostatecznego uzasadnienia prawnego. Prawo do sądu nie ma charakteru absolutnego, to prawodawca określa, w jaki sposób w ramach prawnie uregulowanej procedury, może być ono realizowane. Przyjęte w powołanych przepisach Prawa budowlanego rozwiązanie (wszczęcie z urzędu) powinno być interpretowane przy przyjęciu założenia, że właściwy organ nadzoru budowlanego, zobowiązany do działania na podstawie i w granicach prawa, podejmie niezbędne działania zmierzające do przeciwdziałania zdarzeniom prawnym naruszającym porządek prawny w budownictwie. W powołanej wyżej uchwale przesądzono, że organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania, które może być wszczęte wyłącznie z urzędu, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. Organ nie ma w takiej sytuacji obowiązku wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., a brak reakcji organu polegający na niezajęciu stanowiska w procesowej formie nie może być kwestionowany w drodze ponaglenia. W konsekwencji niedopuszczalna jest w tego rodzaju sprawach również skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 269 § 1 zd. 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2044/22, publ. CBOSA). Mając na uwadze treść skargi oraz akt sprawy stwierdzić należy, że skarżący w istocie domaga się wszczęcia postępowań uregulowanych w rozdziałach 5b i 6 p.b. (dotyczących legalności i stanu technicznego trafostacji [...]), do których to odpowiednio odnoszą się przepisy art. 53a ust. 1 i art. 72a p.b. Na marginesie wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie organ, pismem z dnia 6 czerwca 2025 r., poinformował skarżącego o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej (pkt I sentencji postanowienia). Sąd orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w świetle którego sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis w przypadku pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy (pkt II sentencji postanowienia).