II SAB/Wr 1165/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi Y. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w sprawie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Y. L. (dalej jako skarżący, strona skarżąca) skargą z dnia 13 września 2021 r. (data wpływu do organu) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W skardze zarzucając organowi naruszenie art. 12, art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako "k.p.a.") wniósł o: 1/ stwierdzenie, ze organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2/ stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4/ przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 6.000 zł; 5/ zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw; 6/ rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na dużą liczbę wniosków przypadająca do rozpoznania każdemu pracownikowi urzędu wojewódzkiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że przy ocenie zasadności skargi Sąd uwzględnia stan prawny obowiązujący w momencie zakwestionowania skargą stanu bezczynności lub przewlekłości organu. Tym samym w niniejszej sprawie nie zostały wzięte pod uwagę zmiany prawne wprowadzone mocą art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91), która weszła w życie w dniu 29 stycznia 2022 r., a więc dopiero po wniesieniu skargi. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyroki NSA: z 16 maja 2018 r., II OSK 2768/17; z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 – publ. CBOSA). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 kpa) oraz określonych w art. 35 i art. 36 kpa terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące). Jak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 kpa, obok pojęcia "przewlekłości" prawodawca przewidział także dodatkową formę opieszałości organu w postaci "bezczynności" rozumianej jako stan, w którym "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.". W okolicznościach sprawy postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu 27 czerwca 2019 r. W dniu złożenia wniosku organ zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania i o wyznaczeniu nowego przewidywanego terminu zakończenia postępowania na dzień 27 grudnia 2019 r. Wobec braku jakichkolwiek działań ze strony organu zmierzających do zakończenia postępowania, strona wniosła w dniu 13 lutego 2020 r. ponaglenie, jednocześnie przesyłając dodatkowe dokumenty. Następnie strona wykazywała się aktywnością przedkładając do organu kolejne pisma (w dniu 17 marca 2020 r. wniosek o wgląd do akt sprawy i w dniu 8 maja 2020 r. wniosek o udzielenie informacji w sprawie). W dniu 3 lipca 2020 r. organ zwrócił się do odpowiednich służb celem uzyskania informacji o cudzoziemcu, zawiadomił skarżącego o nowym przewidywanym terminie zakończenia postępowania ustalonym na dzień 2 października 2020 r. oraz wezwał do uzupełnienia dokumentów, jednocześnie przekazując ponaglenie do organu wyższego stopnia. Skarżący następnie składał do Wojewody liczne dokumenty, celem zaktywizowania organu (w dniu 16 lipca 2020 r., 28 września 2020 r., 23 października 2020 r., 25 stycznia 2021 r., 12 kwietnia 2021 r., 4 maja 2021 r.). W tym czasie do organu wpłynęła w dniu 21 sierpnia 2020 r. odpowiedź służb na zapytanie dotyczące informacji o cudzoziemcu. W dniu 21 sierpnia 2020 r. do organu wpłynęło postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznające ponaglenie za zasadne oraz wyznaczające termin rozpatrzenia sprawy do dnia 7 grudnia 2020 r. Dopiero wpływ skargi na bezczynność w dniu 27 maja 2021 r. zmobilizował Wojewodę do podjęcia kolejnych działań zmierzających do załatwienia sprawy, gdyż w dniu 17 czerwca 2021 r. poinformował o nowym przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień 17 października 2021 r. oraz wezwał skarżącego do uzupełnienia dokumentów. Sąd z urzędu posiada wiedzę, że wyrokiem z dnia 9 listopada 2021 r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SAB/Wr 656/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego, zobowiązał Wojewodę do zakończenia postępowania w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku wydanym w sprawie oraz przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 2000 zł. Od momentu wniesienia skargi na bezczynność do wniesienia skargi na przewlekłość upłynęły kolejne cztery miesiące. Jak wynika z akt sprawy, już po wniesieniu skargi na przewlekłość, w dniu 28 września 2021 r. Wojewoda Dolnośląski wydał w sprawie decyzję w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Organ działał zatem w warunkach przewlekłości postępowania. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ przewlekle prowadził postępowanie (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. (punkt I sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość postępowania wynikała z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Wobec informacji o wydaniu decyzji załatwiającej wniosek złożony w niniejszej sprawie, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.(pkt III sentencji wyroku). Sąd oddalił skargę w przedmiocie żądania przyznania sumy pieniężnej, albowiem suma taka przyznana skarżącemu została w wysokiu o sygnaturze akt II SAB/Wr 65/21. Sąd miał przy tym na uwadze, że sprawy te dotyczą tego samego wniosku i tego samego postępowania i mogły być de facto przedmiotem jednej skargi. O kosztach postanowiono w myśl art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku). Na koszt składała się równowartość wpisu sądowego od skargi jaki uiścił skarżący inicjując postępowanie sądowe w sprawie (100 zł), koszty zastępstwa procesowego pełnionego przez adwokata (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.