II SAB/Wr 117/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014r. sprawy ze skargi G. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. w przedmiocie rozpatrzenia podania dotyczącego wszczęcia postępowania w sprawie bezpieczeństwa przeciwpożarowego mieszkańców lokalu nr 6 poprzez zdemontowanie drzwi w lokalu nr 5 w budynku przy ul. K..w J. I. zobowiązuje organ do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W skardze na bezczynność organu nadzoru budowlanego skarżący podał, że w dniu 22 stycznia 2013 r. wniósł o wszczęcie postępowania w celu zapewnienia zgodnego z prawem bezpieczeństwa przeciwpożarowego mieszkańców zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego. Organ wyższego stopnia postanowieniem z dnia 13 czerwca 2013 r. wyznaczył organowi 30-dniowy termin załatwienia sprawy. Termin ten nie został dochowany. Organ nie wskazał ponadto nowego terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 k.p.a. Organ wyższego stopnia na skutek zażalenia skarżącego postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2013 r. stwierdził bezczynność organu i wyznaczył mu po raz kolejny dodatkowy termin 30-dniowy. Termin ten również nie został dochowany, jak również organ nie stosował nadal art. 36 k.p.a. Dlatego należy stwierdzić ponadto, że organ rażąco naruszył art. 8, art. 12, art. 35 § 1 o art. 36 k.p.a. Skarżący domagał się ponadto wymierzenia organowi kary pieniężnej. Wnioski zawarte w skardze uzasadnione zostały także przez powołanie licznych tez prawnych orzecznictwa sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Organ wyjaśnił, że po otrzymaniu postanowienia organu wyższego stopnia z dnia 21 sierpnia 2013 r., co nastąpiło w dniu 27 sierpnia, wszczął w dniu 2 października 2013 r. postępowanie w sprawie. Następnie w dniu 15 października 2013 r. przeprowadził dowód z oględzin związany z wstawieniem dodatkowego skrzydła drzwiowego w lokalu sąsiednim wobec lokalu skarżącego. Kolejno organ zawiadomił o przewidywanym na dzień 4 listopada 2013 r. terminie wydania decyzji. Organ wskazał w końcu, że powołane w skardze postanowienie z dnia 13 czerwca 2013 r. nie dotyczy nin. sprawy. W ocenie organu nie pozostaje on bezczynny, gdyż w najbliższym czasie wyda decyzję kończącą postępowanie w sprawie. To właśnie zdaniem organu uzasadnia odrzucenie skargi. Jak wynika z dołączonych akt administracyjnych, skarżący jest jednym z właścicieli lokalu mieszkalnego nr .... Akta zawierają wniosek o wszczęcie postępowania w celu nakazania właścicielom sąsiedniego lokalu usunięcia dodatkowych drzwi, których zamontowanie stworzyło zagrożenie dla mieszkańców lokalu, skarżącego. Dalej postanowienie organu wyższego stopnia wydane na podstawie art. 37 §2 k.p.a. wyznaczające organowi 30-dniowy termin załatwienia sprawy, które wpłynęło w dniu 27 sierpnia 2013 r. Akta nie zawierają postanowienia organu o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.) ani decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, kiedy nie wykonuje on należących do jego kompetencji ustawowych powinności polegających na wydaniu jednego z aktów wymienionych w § 3 pkt 8 p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), ewentualnie czynności tam opisanych. W przypadku ogólnego postępowania administracyjnego bezczynność polega zazwyczaj na braku załatwienia sprawy, czyli na niewydaniu decyzji (art. 104 k.p.a.) w przepisanym terminie. Termin ten może być podstawowy (art. 35 k.p.a.) bądź przewidziany ustawą szczególną, ale również może to być termin nowy i wyznaczony przez właściwy organ (art. 36, art. 37 k.p.a.) lub nawet sąd (art. 149 § 1 w związku z art. 286 §2 p.p.s.a.). W szczególności zatem w przypadku zwłoki organu, nie będzie on w sensie prawnym bezczynny, o ile sam wskaże nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Gdyby jednak uczynił to bezpodstawnie, nastąpi stan przewlekłego prowadzenia postępowania, nie mający jednak znaczenia przy rozpoznaniu skargi na bezczynność. Stan bezczynności ustaje w dacie załatwienia sprawy. Skarga na bezczynność uznawana jest za zasadną, gdy organ pozostawał bezczynny w dacie wniesienia skargi. Gdyby wydał decyzję po wszczęciu postępowania sądowego, staje się ono bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. W nin. sprawie organ pozostawał bezczynny w dacie wniesienia skargi, gdyż w dacie tej upłynął już dodatkowy termin do wydania decyzji. Organ nie wykazał ponadto, że do dnia rozprawy załatwił sprawę, bowiem nie powiadomił sądu o wydaniu decyzji i jej nie okazał. Uzasadniało to uwzględnienie skargi przez zobowiązanie organu do wydania decyzji, przy czym termin określony przez Sąd był krótki, skoro wyrok wydany został już po upływie ponad dwóch miesięcy od dnia zapowiedzianego przez organ wydania decyzji (ary. 149 § 1 p.p.s.a.). Należy jeszcze dodać, że zdaniem sądu odwoławczego organ nadzoru budowlanego wszczyna postępowania nie tylko z urzędu ale również na wniosek (wprawdzie nie dostrzegając skutków związanych z wnioskowym charakterem postępowania). Organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania z urzędu w dniu 2 października 2013 r. Nie miało jednak znaczenia, że zdaniem organu wszczął on postępowanie z urzędu, zresztą po upływie terminu dodatkowego wyznaczonego przez organ wyższego stopnia dla rozpatrzenia wniosku skarżącego. Skarga z dnia 16 października 2013 r. złożona została bowiem, jak to już wskazano, po upływie terminu załatwienia sprawy, gdyż o dacie wszczęcia postępowania nie decydował organ, lecz data ta wynikała z art. 61 §3 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, organ nie stosował ponadto art. 98 § 1 k.p.a., co podlegało ocenie w nin. sprawie jedynie z uwagi na brzmienie art. 35 § 5 k.p.a. oraz art. 102 i art. 103 k.p.a. Ponownie trzeba podkreślić, że w ocenie organu wyższego stopnia postępowanie zostało wszczęte na żądanie skarżącego, co według poglądu prawnego przyjętego w sądzie odwoławczym może w ogóle mieć miejsce i co należy uwzględnić bez wyrażania oceny na temat trafności tego poglądu. Można jedynie wzmiankować, że jest to pogląd ostatnio przeważający, chociaż niejednolity. W tym stanie sprawy nie byłby uzasadniony zarzut rażącego naruszenia prawa przez organ. Już zaznaczono, że obojętny dla ocen był stan przewlekania postępowania przez organ poczynając od dnia 22 stycznia 2013 r. Wymagało wykładni i było kontrowersyjne, czy organ popadł w bezczynność od dnia 27 września 2013 r. Miałoby to miejsce w razie przyjęcia, że wniosek skarżącego wszczął postępowanie administracyjne organu nadzoru budowlanego. Do niedawna tut. Sąd taką możliwość wykluczał, zwracając uwagę na ujemne skutki związane z wnioskowym charakterem postępowania w kontekście zadań i kompetencji policji budowlanej określonych w ustawie – Prawo budowlane. Niepewność odnośnie sposobu stosowania prawa wyłącza stan jego rażącego naruszenia. Było też istotne, że stan bezczynności trwał niedługo, skoro już w dniu 16 października 2013 r. zostało wszczęte postępowanie sądowe. W tych okolicznościach nie było ponadto podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Nie był zrozumiały wniosek organu o odrzucenie skargi. Nie zachodziła żadna z przesłanek wymienionych w art. 58 § 1 p.p.s.a. Z uzasadnienia wniosku mogło wynikać, że organ posłużył się określeniem nieuwzględnienia skargi z języka potocznego. Zapewne organ stosujący prawo powinien rozróżniać oddalenie i odrzucenie skargi. Skarżący był zwolniony od kosztów sądowych. Z tych wszystkich względów należało ograniczyć treść sentencji wyroku do formuły wynikającej z art. 149 § 1 p.p.s.a. PM 24.01.2014 r.