II SAB/Wr 118/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi R. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie użytkowania pawilonu handlowego bez wymaganego pozwolenia postanawia I. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne; II. stwierdzić, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. zasądzić od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. R. B. w piśmie z dnia 30 września 2013 r. wniesionym bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O.. W uzasadnieniu wskazał, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2013 r. nr [...], wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. termin 30 dni na właściwe, zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, załatwienie sprawy. Skarżący zauważył, że po upływie wskazanego terminu organ I instancji nie podjął żadnych czynności przewidzianych prawem i nie wydał decyzji w sprawie. Do skargi załączono przywołane w niej postanowienie, z którego wynika, że R. B. złożył w dniu 6 sierpnia 2013 r. do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w sprawie pawilonu handlowego posadowionego na działce [...] w O.. Uznając zasadność tego zażalenia organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 3 czerwca 2013 r. o znaku [...], uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 12 kwietnia 2012 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania - na wniosek R. B. - w sprawie użytkowania pawilonu handlowego znajdującego się działce [...], w którym bez wymaganego pozwolenia prowadzona jest działalność i użytkowany jest sklep. Co prawda, po wydaniu tego postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zawiadomił w dniu 6 sierpnia 2013 r. o wszczęciu postępowania "w sprawie udzielonego pozwolenia na użytkowanie tymczasowego pawilonu handlowego zlokalizowanego u zbiegu ul. [...] i ul. K. w O. na okres do dnia 31 grudnia 1995r. (zgodnie z umową dzierżawy) a wybudowanego przez J. R." jednak, zdaniem organu, zawiadomienie to pozostaje bez związku z przywołanym wcześniej postanowieniem z dnia 3 czerwca 2013 r. Mimo podjęcia przez organ czynności w przedmiocie postępowania wszczętego zawiadomieniem z dnia 6 sierpnia 2013 r., to w przedmiocie określonym w postanowieniu D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 czerwca 2013 r. organ I instancji pozostawał bezczynny. Powyższa skarga, w dniu 2 października 2013 r., została przekazana przez Sąd właściwemu organowi celem udzielenia na nią odpowiedzi i przekazania akt sprawy. W odpowiedzi na powyższą skargę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w dniu 11 października 2013 r. wydał postanowienie nr [...], które zostało przez skarżącego zaskarżone. W związku z odpowiedzią na skargę, w piśmie procesowym złożonym w dniu 18 listopada 2013 r. R. B. podtrzymał skargę na bezczynność organu. Skarżący wyjaśnił, że w dniu 15 kwietnia 2013 r. ponownie poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o łamaniu prawa przez inwestora który wybudował sporny pawilon handlowy w ramach samowoli budowlanej i wniósł o wszczęcie w tej sprawie postępowania. Pierwszy taki wniosek złożony został w dniu 17 listopada 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku z dnia 15 kwietnia 2013 r. wydał postanowienie nr [...] z dnia 22 kwietnia 2013 r., które zostało przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 3 czerwca 2013 r. nr [...], uchylone - gdyż nie odnosiło się ono do wniosku skarżącego z dnia 15 kwietnia 2013, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skarżący stwierdził też, że został poinformowany o wszczęciu przez organ stopnia powiatowego postępowania w sprawie udzielonego pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego pawilonu handlowego, ale postepowanie to nie dotyczy sprawy objętej jego wnioskiem. Zaznaczył, że zgodnie z postanowieniem uwzględniającym jego zażalenie na bezczynność, organ I instancji powinien załatwić sprawę do dnia 26 września 2013 r. (w tym dniu minęło bowiem 30 dni od dnia doręczania skarżącemu postanowienia DWINB). Uważa też, że przesunięcie terminu załatwienia sprawy o którym pismem z dnia 2 września 2013r. został poinformowany, dotyczyło innego postępowania wszczętego przywołanym wyżej zawiadomieniem z dnia 6 sierpnia 2013 r. Zdaniem skarżącego, przedstawione okoliczności świadczą, że organ I instancji pomimo upływu 30 dni, zakreślonych przez organ II instancji, pozostał bezczynny w załatwieniu jego sprawy, co uzasadnia niniejszą skargę. W toku postępowania sądowego, skarżący przekazał przy piśmie z dnia 19 grudnia 2013 r. decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 20 listopada 2013 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 24 września 2013 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie udzielonego pozwolenia na użytkowanie tymczasowego pawilonu handlowego. Natomiast przy piśmie złożonym w dniu 20 stycznia 2014 r. poinformował, że organ I instancji wystąpił do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. o weryfikację decyzji Burmistrza Miasta O. z dnia 20 sierpnia 1994 r., nr [...] udzielającej pozwolenia na czasowe użytkowanie pawilonu. W związku z tym wystąpieniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem nr [...], z dnia 10 stycznia 2014 r., zawiesił postępowanie w sprawie użytkowania przedmiotowego pawilonu bez pozwolenia, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Skarżący stwierdził, że wniosek o weryfikację decyzji z 1994 r. – a w zasadzie o stwierdzenie jej nieważności – złożony przez organ pierwszej instancji jest nieskuteczny i bezprzedmiotowy, gdyż organ ten nie będąc stroną, nie jest legitymowany do skutecznego żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Tym samym zawieszenie postępowania jest działaniem bezprawnym, bezprzedmiotowym i nie odnoszącym się do jego wniosku z dnia 17 listopada 2005 r., który ponowił w dniu 22 marca 2013 r. i uzupełnił w dniu 15 kwietnia 2013 r. W rezultacie wniósł o uznanie przez Sąd, że ze względu na bezprzedmiotowość postanowienia z dnia 14 stycznia 2014 r. (które nie odnosi się do jego wniosku z dnia 17 listopada 2005 r.) organ nadal pozostaje w bezczynności. Do pisma skarżący dołączył kopie przywołanych dokumentów, w tym między innymi, postanowienia o zawieszeniu postępowania i zażalenie na to postanowienie. Podczas rozprawy skarżący podtrzymał skargę wraz z zawartą w niej argumentacją. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, oświadczając, że do dnia rozprawy nie zostało rozpoznane zażalenie na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012, poz. 270 z późn.zm – dalej u.p.p.s.a.), na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 przywołanej ustawy) oraz na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 wskazanego wyżej § 2 art. 3 omawianej ustawy. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w sprawie użytkowania pawilonu handlowego bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Wskazać zatem należy, że z bezczynnością organu mamy do czynienia gdy, w prawnie ustalonym terminie, organ nie podjął żadnych czynności w sprawie albo gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie określonym k.p.a. decyzji, postanowienia bądź innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Należy też mieć na uwadze, że w wyniku nowelizacji przepisów u.p.p.s.a i k.p.a. od dnia 11 kwietnia 2011 r. i wejścia w życie przepisów regulujących instytucję przewlekłości postępowania, pojęcie "bezczynności" wymaga reinterpretacji poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub aktu, względnie podjęcia aktu lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. (por. NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12). Przy badaniu bezczynności Sąd uwzględnia stan istniejący w dacie wniesienia skargi. Istnienie bezczynności w tej dacie stanowi bowiem o zasadności skargi. Przy wyrokowaniu uwzględnić musi również stan sprawy po wniesieniu skargi istniejący w dacie orzekania przez sąd. W szczególności znaczenia ma stan ustania bezczynności już po wniesieniu skargi do sądu – wówczas bowiem brak jest możliwości nałożenia na organ obowiązku wydania zaległego aktu lub podjęcia czynności i w tym zakresie postępowania sądowe podlega umorzeniu (art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 u.p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma bowiem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, sąd zobowiązuje go do wydanie w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. (art. 149 u.p.p.s.a). Takiej możliwości nie ma jeżeli stan bezczynności ustanie. Będąca przedmiotem rozpoznania Sądu, skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej PINB) w sprawie użytkowania pawilonu handlowego bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, w dacie jej wniesienia, niewątpliwie była uzasadniona, gdyż organ w kwestii tak zakreślonego przedmiotu postępowania pozostawał bezczynny. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że w piśmie z dnia 17 listopada 2005 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w O., R. B. domagał się aby organ wydał stosowne decyzje w sprawie "likwidacji tymczasowego obiektu budowlanego", który jego zdaniem, wybudowany został po roku 1987, wraz z przyłączami bez żadnych pozwoleń, na miejscu tymczasowego kiosku drewnianego o pow. 20 m2 (na postawienie którego zezwolono na okres 5 lat, decyzją z dnia 8 grudnia 1982 r.). Skarżący podniósł również, że obiekt handlowy nigdy nie został dopuszczony do użytkowania, nie zostały w tym zakresie wydane decyzje i pozwolenia. Powyższe podanie, postanowieniem z dnia 16 stycznia 2006 r. Starosta O., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał PINB w O. do załatwienia zgodnie z właściwością. W marcu 2008 r. PINB w O. wszczął egzekucję obowiązku rozbiórki obiektu wskazanego w piśmie z dnia 17 listopada 2005 r. Postępowanie to zostało umorzone 21 marca 2013 r. Następnie w piśmie z dnia 22 marca 2013 r. R. B. wniósł do PINB o podjęcie "prawem przewidzianych działań w stosunku do obiektu handlowego" zlokalizowanego w O. przy ul [...] i K., gdyż obiekt użytkowany jest od 18 lat bez wymaganego pozwolenia. W piśmie z dnia 5 kwietnia 2013 r. (wpływ do organu 8 kwietnia 2013 ), skarżący podtrzymał wcześniejsze żądanie, wnosząc o wszczęcie postępowania w sprawie pawilonu handlowego, który użytkowany jest jako sklep i prowadzona jest działalność handlowa pomimo wygaśnięcia pozwolenia na użytkowanie, udzielonego do dnia 31 grudnia 1995 r. oraz o wydanie w przedstawionej sprawie stosownego postanowienia. Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2013 r. nr [...] PINB - po rozparzeniu wniosku z dnia 5 kwietnia 2013 r. - na podstawie art. 61 a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie użytkowania ww. obiektu budowlanego, wskazując w uzasadnieniu, że w świetle art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, skarżący nie ma przymiotu strony. Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2013 r. nr [...] ([...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) uchylił postanowienie PINB z dnia 12 kwietnia 2013 nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (wpływ do organu 6 czerwca 2013 r.) wskazując, że zarówno z treści podania z dnia 5 kwietnia 2013 r. jak i zażalenia wynika, że R. B. nie wnosił o wszczęcie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie lecz o podjęcie działań w stosunku do obiektu w którym prowadzona jest działalność i użytkowany jest jako sklep, pomimo wygaśnięcia pozwolenia na użytkowanie. Tego pisma nie można odczytywać jako żądania wszczęcia postępowania w sprawie użytkowanie obiektu budowlanego w której zastosowanie znajduje przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W dniu 6 sierpnia 2013 r. PINB w O. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie "udzielonego pozwolenia na użytkowanie tymczasowego pawilonu handlowego zlokalizowanego u zbiegu ul. [...] i K. na okres do dnia 31 grudnia 1995 r." Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2013 r. nr [...] - w związku z zażaleniem na bezczynność - DWINB wyznaczył PINB 30 dniowy termin celem właściwego i zgodnego z prawem załatwienia sprawy (wpływ do organu w dniu 26 sierpnia 2013r.). Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że odnosi się ono do sprawy określonej w postanowieniu tego organu z dnia 3 czerwca 2013 r., nr [...], wydanego w związku z podaniem skarżącego z dnia 5 kwietnia 2013 r. dotyczącym podjęcia działań w sprawie pawilonu handlowego, w którym prowadzona jest działalność i użytkowany jest sklep bez wymaganego pozwolenia. Organ zaznaczył, że zawiadomienie z dnia 6 sierpnia 2013 r. o wszczęciu postępowania w sprawie udzielonego pozwolenia na użytkowanie, pozostaje bez związku z ww. postanowieniem i określoną w niej sprawą. Decyzją z dnia 24 września 2013 r., nr [...] PINB umorzył postępowanie w sprawie udzielonego pozwolenia na użytkowanie tymczasowego pawilonu handlowego na okres do dnia 31 grudnia 1995 r. Na skutek odwołania od tej decyzji, DWINB decyzją z dnia 20 listopada 2013 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji podnosząc, że postępowanie w sprawie udzielonego pozwolenia na użytkowanie od początku było bezprzedmiotowe, gdyż organ w istocie prowadził postępowanie w stosunku do ostatecznej decyzji z 1994 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie, do czego w trybie zwykłym brak podstaw. Z przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych wynika, że w dniu wniesienia skargi na bezczynność (tj. w dniu 2 października 2013 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostał w bezczynności w rozpatrzeniu sprawy, której dotyczyło postanowienia DWINB z dnia 3 czerwca 2013 r. nr [...] ([...]), którym uchylono postanowienie PINB z dnia 12 kwietnia 2013 nr [...] i przekazano do ponownego rozpatrzenia sprawę użytkowania pawilonu handlowego bez wymaganego prawem pozwolenia. Postanowienie to wpłynęło do organu I instancji w dniu 6 czerwca 2013 r. i od tego dnia rozpoczęły bieg terminy załatwienia spraw określone w art. 35 i 36 k.p.a. W terminach tych sprawa ta nie została załatwiona przez wydanie stosownego aktu administracyjnego. W dniu 6 sierpnia 2013 r. organ wszczął, co prawda postępowanie, ale należy zgodzić się z organem odwoławczym, że przedmiot tego postępowania określony jako "udzielenie pozwolenia na użytkowanie tymczasowego pawilonu handlowego zlokalizowanego u zbiegu ul. [...] i K. na okres do dnia 31 grudnia 1995 r. " - a w konsekwencji kończąca je decyzja z dnia 24 września 2013 r., nie pokrywa się z przedmiotem postępowania określonym w postanowieniu DWINB z dnia 3 czerwca 2013 nr [...]. W konsekwencji nie można uznać aby wydanie decyzji z dnia 24 września 2013 r. stanowiło załatwienie opisanej wcześniej sprawy. W ocenie Sądu stwierdzona na moment wniesienia skargi bezczynność nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa, gdyż dotyczyła krótkiego okresu czasu a organ podejmował działania, aczkolwiek błędnie interpretując przedmiot sprawy. Przede wszystkim w rozpoznawanej sprawie istotne jednak jest, że już po wniesieniu skargi na bezczynność, ale przed dniem rozprawy, PINB wydał w dniu 10 stycznia 2014 r. postanowienie o zwieszeniu postępowania w przedmiocie użytkowania pawilonu handlowego bez wymaganego pozwolenia. Przedmiot zawieszonego postępowania odpowiada zatem przedmiotowi określonemu w postanowieniu DWINB z dnia 3 czerwca 2013r. nr [...]. Wskazać więc należy, że zawieszenie postępowania to taki stan, w którym nadal istnieją powstałe w postępowaniu stosunki prawno-procesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu. W tym czasie żadne czynności procesowe nie są podejmowane i żadne czynności nie biegną. Zgodnie z art. 54 § 3 u.p.p.s.a organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozprawy. Uwzględnienie skargi w sytuacji bezczynności, oznacza zarówno rozstrzygnięcie - co do istoty - sprawy administracyjnej, w której organ pozostawał w zwłoce, jak również wydanie aktu o charakterze procesowym przerywającego stan bezczynności. Takim aktem jest postanowienie o zawieszeniu postępowania, które wprawdzie nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, ale uchyla stan bezczynności. Jak wcześniej wskazano zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w k.p.a. (art. 103 k.p.a.). Skoro postępowanie w chwili wyrokowania spoczywało w organie, to tym samym niemożliwe było zastosowanie art. 149 § 1 u.p.p.s.a. W orzecznictwie można nawet spotkać pogląd, że wydanie, w czasie zawieszenia postępowania, aktu kończącego to postępowanie skutkuje nieważnością tego aktu (por. NSA w wyroku z dnia 12 lipca 2012 r. II FSK 211/10). Niezależnie zatem od tego, czy przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania organ pozostawał w zwłoce, to dalsze prowadzenia postępowania sądowego stało się bezprzedmiotowe, co oznaczało konieczność jego umorzenia (art. 161 § 1 u.p.p.s.a). W związku z wnioskami strony o uznanie postanowienia o zawieszeniu postępowania za bezprzedmiotowe, zauważyć należy, że rozpoznając skargę na bezczynność, sąd nie jest uprawniony do oceny zgodności z prawem przedmiotowego postanowienia, gdyż temu służy kontrola instancyjna. Skarżący – jak wynika z przedłożonych przez niego dokumentów – z takiej kontroli skorzystał składając zażalenie na akt zawieszający postępowanie. Mając na uwadze przedstawione wcześniej okoliczności na podstawie art. 161 § 3 u.p.p.s.a orzeczono jak w sentencji postanowienia. W przedmiocie kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 201 § 1 ww. ustawy.