II SAB/Wr 120/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J.S. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu w przedmiocie rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący J.S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody D. w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z II Wojną Światową. Skarżący wniósł o zobowiązanie Wojewody D. do wydania stosownej decyzji, ukaranie pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że J.S. wnioskiem z dnia 3.12.2008 r. wystąpił do Wojewody D. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez S.S. poza obecnymi granicami państwa polskiego, położonych w S., powiat B., woj. t.. Postanowieniem z dnia [...] r. (sygn. [...]) Prezydent Miasta L. przekazał Wojewodzie D. wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty, w tym wniosek skarżącego i innych stron postępowania. Do wniosku dołączone zostało oświadczenie skarżącego o miejscach zamieszkania na obecnym terytorium RP oraz oświadczenie o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty. Ponadto, w aktach znajduje się m.in. Orzeczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z dnia 27.04.1946 r. oraz postanowienie spadkowe, potwierdzające, że spadek po zmarłym S.S. na podstawie ustawy nabyły strony postępowania. Wojewoda D. nie rozpoznał wniosku złożonego przez skarżącego w ustawowo przewidzianym terminie. Postanowieniem z dnia [...] r. (sygn. [...]) Wojewoda D. wyznaczył natomiast nowy termin rozpatrzenia przedmiotowego wniosku do dnia 31.12.2012 r., uzasadniając go specyfiką postępowania w sprawach o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Mimo wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy organ nie podjął żadnych czynności. Dopiero, gdy skarżący wniósł po raz pierwszy zażalenie na bezczynność Wojewody D. - omyłkowo wnosząc je do tegoż organu - Wojewoda D. pismem z dnia 14.01.2013 r. poinformował skarżącego o wystąpieniu do Urzędu Miasta L. (pismem z tego samego dnia) o przekazanie informacji na temat ewentualnej realizacji prawa do rekompensaty przez strony postępowania. Do dnia wniesienia zażalenia skarżony organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Skarżący w obawie o nieprzekazanie przez Wojewodę D. błędnie wniesionego zażalenia do Ministra Skarbu Państwa, jako organu wyższego stopnia właściwego do jego rozpoznania, wniósł w dniu 23.01.2013 r. zażalenie bezpośrednio do Ministra. Organ wyższego stopnia wydał postanowienie z dnia 30.01.2013 r. (sygn. [...]), w którym uznał zażalenie J.S. za zasadne i wyznaczył Wojewodzie D. 6 - miesięczny termin na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, liczony od dnia doręczenia organowi przedmiotowego postanowienia. Wojewoda D. pismem z dnia 19.04.2013 r. wezwał strony postępowania do uzupełnienia braków złożonego przez nich wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S.S. nieruchomości poza obecnymi granicami RP w terminie 6-miesięcy. Pismem z dnia 9.05.2013 r. braki zostały uzupełnione. Jednocześnie pełnomocnik J.S. nadmienił, iż dokumenty załączone do pisma organ winien mieć w aktach sprawy, gdyż były dołączone do wniosku stron postępowania. W dniu 9.09.2013 r. pełnomocnik skarżącego wniósł do Ministra Skarbu Państwa pismo, w którym prosił o interpretację jak należy rozumieć 6-miesięczny termin zakreślony postanowieniem z dnia 30.01.2013 r., gdyż miał wątpliwości, czy wezwanie do uzupełnienia braków wniosku nie wlicza się do tego terminu w myśl przepisu art. 35 § 5 kpa. W odpowiedzi Minister Skarbu Państwa przesłał pismo, w którym wyjaśnia jak należy rozumieć zakreślony postanowieniem termin i jednocześnie zaznacza, że termin rozstrzygnięcia sprawy upłynął Wojewodzie D. w dniu 1.09.2013 r. Wojewoda D. dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza że od dnia złożenia wniosku przez Skarżącego do dziś nie został on rozpoznany. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 kpa, który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 kpa oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi i przedstawił jakie dotychczas podjął czynności procesowe w przedmiotowej sprawie: 1. postanowieniem nr [...] z dnia 21 czerwca 2011 r. wyznaczono termin rozpatrzenia wniosku do dnia 31 grudnia 2012 r. Powodem niezałatwienia sprawy w terminie określonym art. 35 § 3 k.p.a. była duża ilość wniosków wpływających do Wojewody D. oraz konieczność rozpatrywania ich według kolejności wpływu. Powyższe terminy nie zostały dotrzymane. 2. pismem nr [...] z dnia 14 stycznia 2013 r. organ prowadzący postępowanie wystąpił do Urzędu Miasta w L. z zapytaniem, czy S.S. - właściciel pozostawionej nieruchomości oraz jego spadkobiercy nabyli na ww. terenie prawo własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa z zaliczeniem na poczet ceny wartości mienia nieruchomego pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Na podstawie odpowiedzi udzielonej przez ww. urząd pismem nr [...] r. z dnia 12 marca 2013 r. ustalono faktyczny, dotychczasowy stan realizacji prawa do rekompensaty. 3. pismem nr [...] z dnia 19 kwietnia 2013 r. wezwano wszystkie strony postępowania do uzupełnienia, w terminie 6 miesięcy, braków wniosku, poprzez dostarczenie między innymi dowodów wskazujących na powierzchnię działki siedliskowej oraz ilość izb w domu pozostawionym przez S.S. w miejscowości S., w byłym województwie tarnopolskim, tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyjaśnienie czy A.S., D.M., E.S. oraz B.D., podtrzymują swoje pełnomocnictwa z dnia 1 grudnia 1993 r. udzielone J.S. do załatwiania spraw związanych z rekompensatą za pozostawienie przedmiotowego mienia poza obecnymi granicami państwa polskiego. 4. w dniu 15 października 2013 r. Wojewoda D. wydał postanowienie nr [...], w którym dokonał pozytywnej oceny spełnienia przez wnioski A.S., D.M., E.S., B.D. oraz J.S. wymogów, o których mowa w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.). Postanowieniem tym wezwano wnioskodawców do wskazania jednej wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty i przedłożenia operatu szacunkowego, w którym zostanie określona wartość nieruchomości pozostawionej przez S.S. w miejscowości S., powiat B., w byłym województwie tarnopolskim, tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W niniejszej sprawie nie zachodzi zatem stan bezczynności organu, bowiem rozstrzygnięcie jej w drodze decyzji będzie możliwe po dostarczeniu przez strony operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, określającego wartość pozostawionej nieruchomości oraz oświadczeń stron o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 11 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a./Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka także w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji, oceniając postępowanie organów wg wskazanego wcześniej kryterium tzn. pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Istotne jest również, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt /decyzja, postanowienie lub inny akt/ nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną zwłoką organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji. /por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia : 8 grudnia 2004r., sygn. akt IV SAB/Wa 13/04, Lex 175324; 8 grudnia 2005r., sygn. akt VI SAB/Wa 24/05, Lex nr 190899; 5 maja 2006r., sygn.akt VI SAB/Wa 1/06, Lex nr 276779; 4 kwietnia 2007r., sygn. akt II SAB/Wa 111/06, Lex nr 338/87, 21 grudnia 2007r., sygn. akt I SAB/Wa 40/07, Lex nr 365827). W sprawie dotyczącej skargi na bezczynność Sąd zobligowany jest ustalić, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz czy zwłoka w wydaniu decyzji przekracza terminy określone w art. 35 kpa. Sprawy wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to takie, w których powinna być wydana decyzja administracyjna, albo postanowienie, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, czy też postanowienie mające zapaść w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz w których mają być wydane nie wymienione wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Natomiast zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a według art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei według art. 36 k.p.a. o każdej przyczynie zwłoki - zawinionej lub niezawinionej - organ zobowiązany jest zawiadomić stronę, wskazując jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 104 k.p.a. załatwienie sprawy następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej lub w inny sposób kończącej postępowanie. W niniejszej sprawie materia związana z realizacją wskazanego wcześniej wniosku uregulowana została w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) – zwanej dalej ustawą. W myśl art. 7 ust. 1 tej ustawy Wojewoda, po wszczęciu postępowania, dokonuje oceny spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3, art. 5 ust. 1 i 2, na podstawie dowodów, o których mowa w art. 6 ( dowody te ma dołączyć do wniosku wnioskodawca). Pozytywna ocena dowodów następuje w drodze postanowienia. W przypadku niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3, art. 5 ust. 1 i 2, wojewoda wydaje decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Powyższe oznacza, że w sprawie znajdują zastosowanie powołane wyżej przepisy art. 35 k.p.a. Pamiętać przy tym należy, że do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Podkreślenia wymaga zatem, że bezczynność organu istnieje zaraz po upływie ustawowych terminów załatwienia sprawy, niezależnie od tego, jakie były jej powody i w jakim stopniu organ wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego jednak nie zakończył (por. J. Zimmermann, glosa OSP 2000/6/87). Przywołane przepisy stanowią generalną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszelkich spraw w postępowaniu administracyjnym – w tym również spraw dotyczących potwierdzenia prawa do rekompensaty. Terminy dwumiesięczne oraz miesięczne traktuje się jako terminy maksymalne (liczone oczywiście z zastosowaniem reguł § 5 art. 35 k.p.a.) Ze względu na stopień skomplikowania sprawy, w danym przypadku możliwe jest stosowanie terminów dwumiesięcznych. Z akt sprawy administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że tym zasadom, które wyżej przedstawiono, Wojewoda D. nie sprostał. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte w niniejszej sprawie 3 grudnia 2008 r. Organ nie przystąpił w podany wyżej sposób do rozpatrywania złożonego w tym dniu wniosku. Dopiero postanowieniem z dnia 21 czerwca 2011 r. wyznaczył nowy termin rozpatrzenia wniosku do dnia 31 grudnia 2012 r. Po tym terminie dopiero 14 stycznia 2013 r. wystąpił do Urzędu Miasta L. o przekazanie informacji na temat ewentualnej realizacji prawa do rekompensaty przez strony postępowania. Na skutek złożenia przez skarżącego zażalenia na bezczynność organu Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia 30 stycznia 2013 r. uznał zażalenie to za zasadne i wyznaczył organowi 6-miesięczny termin na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. W dniu 15 października 2013 r., już po złożeniu przez skarżącego skargi na bezczynność, Wojewoda D. wydał na podstawie art. 7 ust. 1 przywołanej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. postanowienie, w którym m.in. wezwał skarżącego do złożenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Polski. Według oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie, operat ten złożono w organie w dniu 21 listopada 2013 r. Do dnia rozprawy organ nie wydał decyzji rozstrzygającej sprawę, uchybiając też termin wyznaczony przez Ministra Skarbu Państwa, wobec czego należało stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda D. w chwili wydawania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostaje w bezczynności, ponieważ nie wydał decyzji merytorycznej, ani innego prawem przewidzianego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. W ocenie Sądu należało, uwzględniając specyfikę postępowań rekompensacyjnych i zebrane w sprawie dowody, wyznaczyć Wojewodzie D. termin 30 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy do zakończenia omawianego postępowania. W postępowaniu tym organ winien wnikliwie przeanalizować zalecenia udzielone mu już przez Ministra Skarbu Państwa oraz wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, co doprowadzi do zakończenia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt II sentencji wyroku wynika z przyjęcia przez Sąd w składzie rozpoznającym skargę, że na gruncie omawianej sprawy o rażącym naruszeniu prawa przy bezczynności można byłoby mówić dopiero wówczas, gdyby po stronie organu wystąpiła zupełna pasywność demonstrowana brakiem jakiejkolwiek aktywności o charakterze merytorycznym. Tymczasem w niniejszej sprawie organ podejmował pewne czynności w postępowaniu administracyjnym, jednak nie podjął tych czynności w terminach przewidzianych do załatwienia sprawy administracyjnej, czym dopuścił się bezczynności. Z tych też powodów w oparciu o przepisy art. 149 § 1 i art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. H.B.7.02.2014 r.