II SAB/Wr 1239/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wyrobienia i wydania karty pobytu I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 5 września 2025 r. A. M. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) w przedmiocie wyrobienia i wydania karty pobytu. Jak wynika z treści skargi oraz akt administracyjnych, decyzją z dnia 11 lipca 2025 r., doręczoną w dniu 25 lipca 2025 r., organ udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 28 sierpnia 2025 r. wniósł z kolei ponaglenie w przedmiocie niewydania karty pobytu. Personalizacja karty pobytu nastąpiła w dniu 3 września 2025 r., zaś o możliwości jej odbioru skarżący został poinformowany w dniu 15 września 2025 r. W treści wniesionej skargi zamieszczono żądania dotyczące: stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania organu do wydania karty pobytu w terminie 7 dni oraz zasądzenia kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że ogromna ilość wydanych w ostatnim czasie decyzji, a także odpływ pracowników z wydziału obsługującego wnioski cudzoziemców nie pozwalają na szybsze załatwianie spraw wpływających do organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - pkt 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dni 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje na wypracowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że dopuszczalne jest wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłość organu w wydaniu karty pobytu. Jest to bowiem czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 420/22; z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 933/22 - te i inne przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W dalszej kolejności Sąd wskazuje, że przepisy p.p.s.a. nie definiuje pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a. wymaga, by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Jak wynika z treści art. 240 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769 z późn. zm., dalej ustawa o cudzoziemcach), kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono m.in. zezwolenia na pobyt czasowy. Przepis nie precyzuje terminu, w jakim karta powinna zostać wydana. Przyjąć zatem należy, że organ powinien wydać ją niezwłocznie na podstawie art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 235 ustawy o cudzoziemcach dokumenty, o których mowa w art. 226 (m.in. kartę pobytu), wydaje się lub wymienia po uiszczeniu opłaty. Zatem prawną przesłanka wydania karty jest wyłącznie jej opłacenie. Uprawniony jest zatem wniosek, że wydanie karty pobytu powinno nastąpić niezwłocznie po wniesieniu opłaty, i zaksięgowaniu jej na stosownym rachunku bankowym organu. Językowe znaczenie "niezwłoczności" wskazujące na "jak najkrótszy czas" nie precyzuje ściśle oznaczonego terminu, jednak oznacza obowiązek podjęcia możliwie szybkich działań w celu załatwienia sprawy. W ocenie Sądu niezwłocznie nie powinno być rozumiane jako "od razu", "natychmiast". "Niezwłocznie" to bez zbędnej zwłoki, co jednocześnie wskazuje, że ustawodawca akceptuje zwłokę (opóźnienie) usprawiedliwioną, uzasadnioną, należycie wykazaną i wytłumaczoną zainteresowanym (czyli taką zwłokę, która nie może być uznana za zbędną). W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy bezczynności. Jak wynika z akt sprawy kartę pobytu zlecono do personalizacji w dniu 3 września 2025 r., a więc już po wniesieniu ponaglenia. Mając zatem na względzie, że decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy została doręczona skarżącemu w dniu 25 lipca 2025 r., organ wykroczył poza "niezwłoczność", co uzasadniało zarzut bezczynności. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego, a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 495/21). Jest to więc stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że będzie ono miało miejsce wówczas, gdy termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie w przekroczony w sposób znaczący. Sformułowanie "znacząco przekroczony" jest zwrotem niedookreślonym wymagającym doprecyzowania w toku rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny. Prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia. Zatem zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniać może ustalenie, że organ nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie doszło do wykroczenia poza ramy niezwłoczności w odniesieniu do czasu na wydanie karty pobytu, ponieważ czas, jaki upłynął od wydania decyzji do możliwości odbioru karty, nie może być potraktowany w kategorii "niezwłocznie". Jest to przekroczenie na tyle istotne i oczywiste, że nie budzi wątpliwości uznania go za przekroczenie znaczące. Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie wobec dokonania przez organ czynności wygenerowania karty pobytu oraz powiadomienia skarżącego o możliwości jej odbioru wraz z potwierdzeniem uiszczenia stosownej opłaty, bezprzedmiotowe stało się zobowiązanie organu administracji do załatwienia sprawy, co po myśli art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uzasadniało umorzenie postępowania w tym zakresie (pkt III sentencji wyroku). O kosztach (pkt IV sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.