II SAB/Wr 13/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca) Protokolant Małgorzata Rutkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi I.W. na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. w przedmiocie zgłoszenia szkody w środowisku postanawia I. umorzyć postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu; II. zasądzić od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. na rzecz skarżącej I.W. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 3 marca 2009r. I.W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. w przedmiocie zgłoszonej szkody w środowisku. Wnosząc o zobowiązanie w/w organu do wydania w terminie 7 dni decyzji, I.W. wskazała, że w dniu 23 listopada 2007r. Stowarzyszenie A zgłosiło Wojewodzie D. rzekome wystąpienie szkody w środowisku na terenie działek nr 7/2 i 8, obręb M., województwo d., stanowiących własność skarżącej. Opisana przez Stowarzyszenie szkoda miałaby polegać na "zniszczeniu około 25 ha siedliska przyrodniczego". Stowarzyszenie podało, iż zniszczenie łąk nastąpiło przez ich zaoranie w październiku 2007 r. przez właściciela lub dzierżawcę tych łąk. Pismem z dnia 25 stycznia 2008 r. Wojewoda D. poinformował skarżącą jako właściciela gruntów, iż łąki powinny być pozostawione w stanie naturalnym oraz wezwał I.W. do złożenia wyjaśnień odnośnie działań podjętych na terenie działek 7/2 i 8 w stosunku do zarzutów przedstawionych w dokonanym przez Stowarzyszenie A w/w zgłoszeniu. Skarżąca wyjaśniła, że przedmiotowe zgłoszenie pozbawione jest jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych, wobec czego nie powinno ono zostać uznane za podstawę wszczęcia postępowania w trybie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493). Wszelkie działania, jakie zostały przewidziane w regulacjach w/w ustawy, mogą stanowić wyłącznie konsekwencję wystąpienia sytuacji bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub obiektywnego wyrządzenia omawianej szkody. Nadto skarżąca podkreśliła, że działania polegające na zaoraniu działek nr 7/2 i 8 położonych w obrębie M. i stanowiących Jej własność stanowią działania zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, które pozwalają na korzystanie z przedmiotu własności zgodnie z jego społeczno - gospodarczym przeznaczeniem i pozostają w zgodzie z granicami wyznaczanymi ustawami wskazanymi powyżej. Nadto skarżąca zarzuciła, że Stowarzyszenie nie wykazało, że powstała szkoda spowodowała mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych objętych ochroną parku krajobrazowego "[...]". Stwierdzenie, że doszło do powstania szkody w środowisku nie może opierać się na subiektywnym stwierdzeniu, lecz powinno być uzasadnione obiektywnym stwierdzeniem popartym jednocześnie badaniem, które potwierdzi wystąpienie przesłanek z art. 6 ust. 11 ustawy o ochronie środowiska. Brak tych przesłanek uniemożliwia stwierdzenie wystąpienia szkody w środowisku. Skarżąca wskazała, że kolejnym pismem z dnia 8 kwietnia 2008r. Wojewoda D. stwierdził, iż: "właściwym rozwiązaniem było zachowanie łąk w stanie naturalnym, a w obecnej sytuacji zaniechanie dalszych działań i pozostawienie do dalszego odnowienia się roślinności". W konsekwencji tegoż, skarżąca została pozbawiona możliwości prowadzenia naturalnej gospodarki rolniczej na zakupionych przez siebie gruntach oraz wykonywania działań w zakresie przysługującej jej własności. Odstąpiła od ich rolniczego zagospodarowania, co spowodowało powstanie znacznej szkody materialnej, za którą w konsekwencji będzie odpowiedzialny Skarb Państwa. Zdaniem skarżącej należy przyjąć, iż działania organu pozbawione są jakichkolwiek podstaw prawnych, zarówno w zakresie braku przepisów wiążących właściciela gruntu, z których mogłyby wynikać ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, jak i braku regulacji prawnej zezwalającej organowi na nakazanie zaniechania rolniczego zagospodarowania gruntów. Organ nie umorzył jednak postępowania, zaś kolejnym pismem zawiadomił skarżącą o przeprowadzeniu dowodu z oględzin terenu działek 7/2 i 8, a następnie że zostanie wykonana ekspertyza przyrodnicza, wyjaśniając, że postępowanie zostanie zakończone w ciągu 1 miesiąca od otrzymania ekspertyzy. W dniu 18 lipca 2008r. skarżąca powołując się na przepis art. 37 k.p.a. wniosła zażalenie do Ministra Środowiska na niezałatwienie przez organ sprawy w obowiązującym terminie. W dniu 30 października 2008r. Minister Środowiska polecił Wojewodzie D. podjęcie rozstrzygnięcia w kwestii zasadności wszczęcia postępowania w sprawie w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma ponaglającego. W odpowiedzi na powyższe pismo, Wojewoda D. postanowieniem z dnia 12 listopada 2008r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Znamiennym jest fakt, zdaniem skarżącej, iż na dzień wydania postanowienia o wszczęciu postępowania nie została wydana ekspertyza, od której początkowo organ uzależniał ustalenie czy w rzeczywistości nastąpiła jakakolwiek szkoda w środowisku. Wojewoda D. postanowił sam dokonać oceny wystąpienia rzekomej szkody w środowisku, pomimo braku dokonania takiej oceny przez niezależnego eksperta. Takie działanie organu należy uznać w ocenie skarżącej za niedopuszczalne oraz nieuzasadnione w świetle przepisów regulujących terminowość załatwienia spraw administracyjnych. Dalej skarżąca wskazała, że w dniu 15 stycznia 2009r. Jej pełnomocnik otrzymał pismo od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. informujące, iż "konieczne jest dokładne ustalenie stanu początkowego siedliska i bioróżnorodności obszaru, który został zniszczony, a także określenie zakresu i sposobu planowanych działań zapobiegawczych i naprawczych". W konsekwencji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, iż "załatwienie tej sprawy nastąpi w terminie późniejszym - w ciągu 7 dni od daty ukończenia prac nad ustaleniem dokładnego zakresu i sposobu planowanych działań zapobiegawczych i naprawczych na tym terenie." Organ wyjaśnił również, iż powyższa informacja powinna zostać potraktowana jako zawiadomienie w trybie art. 36 K.p.a. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Kolejne zażalenie w trybie art. 37 kpa na niezałatwienie niniejszej sprawy w przepisanym terminie, skarżąca wniosła 16 stycznia 2009r. do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Wobec nie otrzymania odpowiedzi na powyższe zażalenie, skarżąca stwierdziła, że niniejsza skarga do Sądu jest w pełni zasadna. Zdaniem skarżącej, pisma wysyłane do strony, informujące o sprawie, zamiast wydania decyzji administracyjnej, nie stanowią załatwienia sprawy w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego" (tak: NSA w wyroku z dnia 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98, niepubl.). W ramach zaś niniejszego postępowania strona nie otrzymała żadnego pisma uzasadniającego przedłużenie postępowania oraz konieczność dalszego wyjaśniania sprawy, gdy zaś w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że ze względu na doniosłe konsekwencje zakwalifikowania danej sprawy jako wymagającej postępowania wyjaśniającego, organ powinien powiadomić stronę o tej kwalifikacji (tak: W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 159). Artykuł 35 § 3 k.p.a. określa bezwzględnie oznaczone terminy załatwienia sprawy administracyjnej w postępowaniu przed organem I i II instancji. Jeżeli w postępowaniu przed organem I instancji zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wówczas załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. W konsekwencji zdaniem skarżącej uznać należy, że w niniejszej sprawie wskazany termin ustawowy został ponownie bezzasadnie przekroczony, stąd skarga jest konieczna i w pełni zasadna. W odpowiedzi na skargę Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we W. wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że nie jest zasadny zarzut skarżącej, iż organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie zgłoszenia w dniu 20 listopada 2007r. szkody w środowisku przez Stowarzyszenie A. Organ podkreślił m. innymi, że na skutek zalecenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2008r, ustalającego 7 dniowy termin na podjęcie rozstrzygnięcia w kwestii zasadności wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, będącego reakcją na zażalenie Skarżącej na niezałatwienie przez Wojewodę D. sprawy w terminie, Wojewoda D., opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, mimo braku ekspertyzy – postanowieniem z dnia 12 listopada 2008 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne. Dotychczasowy materiał dowodowy uzupełniony został, przedłożoną w dniu 5 marca 2009r., ekspertyzą pn. "Ocena powstałej szkody w środowisku i proponowane środki zaradcze" - zniszczenie siedlisk przyrodniczych, zlokalizowanych w obrębie Parku Krajobrazowego Dolina B., na terenie potencjalnego specjalnego obszaru ochrony siedlisk - "[...]", pomiędzy wsiami M. i S., na działkach nr 7/2 i 8, obręb M.. Na podstawie zebranego materiału dowodowego wydana została w dniu 13 marca 2009 r. decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. nakładająca na I.W. obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych, mających na celu przywrócenie środowiska do stanu początkowego. Nadto organ wyjaśnił, że niniejsze postępowanie toczyło się dwuetapowo. Początkowo dotyczyło ustalenia czy zgłoszenie szkody w środowisku jest uzasadnione, natomiast od dnia 12 listopada 2008r. toczyło się jako postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu przez uprawniony organ. To rozróżnienie jest o tyle istotne, że w przypadku prowadzenia postępowania na podstawie art. 24 ust.5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, nie prowadzi się postępowania, w tym postępowania wyjaśniającego, w rozumieniu art. 35 § 3 kpa. Dopiero wszczęcie postępowania administracyjnego powoduje bieg terminów zakreślonych w art. 35 kpa. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte wydanym przez Wojewodę D. postanowieniem z dnia 12 listopada 2008r. Załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. nastąpiło 13 marca 2009r. Zdaniem organu załatwianie niniejszej sprawy od 12 listopada 2008r. do 13 marca 2009r. spowodowane było zmianą właściwości organów i przekazywaniem spraw, w związku z wejściem w życie z dniem 15 listopada 2008r. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, gdzie w miejsce Wojewody D. wstąpił Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we W.. Ponadto organ oczekiwał na sporządzenie zleconej ekspertyzy. Przekroczenie terminu do załatwienia sprawy nie świadczy w ocenie organu o zbędnej zwłoce, czyli o niezgodności działania organu władzy z prawem, jeżeli przyczyną wydłużenia się postępowania są przyczyny niezależne od organu, na które organ nie miał wpływu. W tym stanie rzeczy, zasadny jest zdaniem organu wniosek o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje jedynie stosowne do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Powyższa regulacja oznacza, że zaskarżenie bezczynności organów administracji publicznej dopuszczalne jest tylko w zakresie określonym w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 1–4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie wniesiona skarga dotyczy bezczynności organu administracji publicznej, polegającej na nie wydaniu decyzji w sprawie dokonanego zgłoszenia przez Stowarzyszenie A - szkody w środowisku, co oznacza, że dopuszczalna jest skarga I.W. na bezczynność w/w organu, bowiem mieści się ona w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazać należy, że w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność organu administracji publicznej, a Sąd uzna skargę za uzasadnioną - na podstawie art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Celem skargi na bezczynność organu jest zatem doprowadzenie do wydania aktu względnie dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Istotne jest przy tym, że w sprawach skarg na bezczynność organów administracji, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeka biorąc pod uwagę stan rzeczy istniejący w chwili wydawania orzeczenia. W niniejszej sprawie celem skargi na bezczynność organu było doprowadzenie do wydania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. decyzji administracyjnej w sprawie dokonanego przez Stowarzyszenie A zgłoszenia w dniu 23 listopada 2007r., a dot. w ocenie tegoż Stowarzyszenia wystąpienia szkody w środowisku na terenie działek nr 7/2 i 8, obręb M., stanowiących własność skarżącej I.W.. Z akt sprawy przesłanych Sądowi przez organ wraz z odpowiedzią na skargę wynika, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we W. po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w związku z dokonanym zgłoszeniem przez w/w Stowarzyszenie, w dniu 13 marca 2009r powołując się na art.15 ust.1 w związku z art.7 ust.1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie /Dz.U. Nr 75, poz.493 ze zm./ - wydał decyzję Nr [...] orzekającą o nałożeniu na I.W. obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych, mających na celu przywrócenie środowiska do stanu początkowego oraz jego ochronę. Decyzja ta, jak wynika z ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, doręczona została pełnomocnikowi skarżącej w dniu 20 marca 2009r. W świetle tych ustaleń przyjąć należy, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we W, wydając opisaną wyżej decyzję z dnia 13 marca 2009r., Nr [...] rozpatrzył sprawę szkody w środowisku, zainicjowaną dokonanym w dniu 23 listopada 2007r. zgłoszeniem Stowarzyszenia A. W tym stanie faktycznym i prawnym stwierdzić należy, że bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. w sprawie szkody w środowisku, zainicjowanej powyższym zgłoszeniem Stowarzyszenia A - została usunięta przez sam organ. W tej sytuacji zobowiązanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. do wydania stosownej decyzji stało się zbędne. Do takiego bowiem zobowiązania sprowadzałoby się natomiast orzeczenie Sądu (art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Powołany przepis stanowi bowiem, iż sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Umorzenie postępowania przed sądem administracyjnym ma miejsce, gdy wystąpi zdarzenie prawne, które ze względu na jego trwałe, a nie przejściowe, skutki prawne powoduje, że postępowanie nie może dalej toczyć się w celu rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym określenie "stało się" oznacza ujawnienie przyczyny, która w chwili wniesienia skargi nie istniała, a wystąpiła dopiero w toku rozpoznania sprawy. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu powołanego art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi będziemy mieć zatem do czynienia, kiedy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. W ocenie Sądu, podjęcie w rozpatrywanej sprawie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. decyzji Nr [...], choć dopiero w dniu z dnia 13 marca 2009r., zatem już po wniesieniu skargi do Sądu przez I.W., czyni niniejsze postępowanie bezprzedmiotowym z przyczyn przedmiotowych. Skład orzekający opowiada się bowiem za poglądem, że brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia skargi na bezczynność, jeżeli organ wydał żądany akt lub podjął stosowną czynność po wniesieniu skargi do sądu, ale przed zamknięciem rozprawy. Nie może bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte. Stanowisko takie prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny, gdzie w uchwale z dnia 26 listopada 2008r., sygn.akt I OPS 6/08 /nie publikowana, treść /w:/ orzeczenia.nsa.gov.pl /, Sąd przyjął, ze przepis art.161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt. 1 – 4a tej ustawy – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Biorąc powyższe pod uwagę, po myśli art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w sprawie ze skargi I.W. - należało umorzyć. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy. Na marginesie sprawy podkreślić należy, że w tym postępowaniu Sąd nie jest uprawniony do kontroli opisanej wyżej decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. z dnia 13 marca 2009r., Nr [...]. W niniejszym postępowaniu Sąd uprawniony był jedynie do zbadania, czy organ ten pozostawał w bezczynności, czy też nie. H.B. 6.07.2009r.