II SAB/Wr 1343/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze skargi Gminy W. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości gruntowej I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Gmina W. (dalej jako skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła dnia 7 listopada 2024 r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie komunalizacji nieruchomości położonej we W., przy ul.[...] (działka nr [...], AM-[...], o pow. [...] ha, stanowiąca w dniu 27 maja 1990 r. część działki nr [...], AM-[...]). W ocenie skarżącej naruszono art. 6, 8, 9, 12 § 1, 35 § 1 i 3, 36 § 1 k.p.a. przez rażące wielokrotne przekroczenie terminów załatwienia sprawy, prowadzenie postępowania przez okres 14 lat, podejmowanie czynności formalnych, jedynie markujących aktywność organu, co w sumie świadczy o przewlekłości. Gmina wskazuje na ponaglenie, jakie złożyła w dniu 21 sierpnia 2019 r. Skarżąca podała, że postępowanie komunalizacyjne dotyczące wskazanej nieruchomości zostało z jej wniosku wszczęte w dniu 3 września 2010 r., a w związku z dokonanym w trakcie postępowania podziałem działki nr [...] na trzy odrębne działki Wojewoda Dolnośląski prowadzi trzy odrębne postępowania skoncentrowane na poszczególnych wydzielonych nieruchomościach. Wojewoda w piśmie z dnia 19 grudnia 2023 r. poinformował o zakończeniu postępowania dowodowego, korespondencją z dnia 22 lutego oraz 23 lipca 2024 r. wyznaczał kolejne terminy załatwienia sprawy (odpowiednio do 30 lipca i 31 grudnia 2024 r.), jednak do dnia wniesienia skargi nie wydano rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej pomiędzy terminem zakończenia postępowania dowodowego a kolejnymi deklarowanymi terminami załatwienia sprawy nie zaszły okoliczności uzasadniające kolejne prolongaty, tym bardziej, że materiał dowodowy nie wykazuje dowodów sprzeciwiających się nabyciu własności przez Gminę. Według skarżącej doszło do braku staranności organu w prowadzeniu postępowania, co uwidoczniło się w naruszenia zasad proceduralnych, w tym zasady szybkości postępowania. Skarżąca zwróciła się o: 1) zobowiązanie organu do wydania stosownej decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, 2) stwierdzenia przewlekłości wraz z cechą rażącego naruszenia prawa, 3) zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa. W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie. Po przywołaniu przebiegu postępowania organ uwypuklił trudności w pozyskaniu niezbędnych dokumentów oraz wskazał na komplikacje związane z udziałem innych podmiotów, co miało wpływ na czas prowadzenia postępowania, zważywszy konieczność poszanowania zasad ogólnych k.p.a. Znaczenie ma także skomplikowany charakter sprawy oraz konieczność wnikliwej analizy materiału dowodowego. Wojewoda wskazał, że załatwił sprawę skarżącej decyzją z dnia 6 grudnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga została uznana za zasadną. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na, między innymi, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd, uwzględniając taką skargę: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza - co wynika z art. 149 § 1a, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Charakterystyczna dla przyjętego w Rzeczypospolitej Polskiej i zagwarantowanego konstytucyjnie modelu demokratycznego państwa prawnego zasada związania władzy publicznej, w tym władzy administracyjnej, prawem, przejawia się na różnych płaszczyznach. W szczególności ustawodawca wiąże organy administracji publicznej w taki sposób, że wyznacza terminy na załatwianie spraw. Następuje tym samym realizacja wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasady ogólnej postępowania administracyjnego, według której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Należy dodać jeszcze obowiązek takiego prowadzenia postępowania, który budzi zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Artykuł 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako k.p.a., stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W kolejnych przepisach następuje sprecyzowanie wyrażenia "bez zbędnej zwłoki", poprzez wskazanie, że: 1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 § 2 k.p.a.), 2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania - powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, 3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania - powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane, 4) w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - powinny być załatwiane sprawy w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 36 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ do zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, pouczeniem prawa do wniesienia ponaglenia. Strona, zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ma prawo wniesienia ponaglenia jeżeli: 1) organ dopuścił się bezczynności, to znaczy nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1; 2) organ prowadził postępowanie przewlekle, czyli dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Złożenie ponaglenia, zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a. jest warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem przepis stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, a to oznacza sytuację w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. z przewlekłością mamy do czynienia wtedy, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, dłuższym niż to jest konieczne, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (wyrok z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 349/18, CBOIS). Pojęcie przewlekłości postępowania w rozumieniu k.p.a. powinno być rozumiane w sposób przyjęty w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w odniesieniu do pojęcia "w rozsądnym terminie", użytym w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Ocena długotrwałości postępowania zależy zatem od okoliczności sprawy i powinna być dokonywana w oparciu o kryteria określone w orzecznictwie ETPCz, w szczególności dotyczące złożoności sprawy, sposobu zachowania strony i organu prowadzącego postępowanie oraz innych organów publicznych, jak również wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (zob. np. wyrok z 23 marca 1994 r. w sprawie Silva Pontes v. Portugalia, Series A no. 286-A, s. 15, § 39; zob. także D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99, Samorząd Terytorialny 2008, nr 11, P. M. Przybysz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 37). W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Właściwy organ jest obowiązany ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy. Należy przy tym podkreślić, że ze względu na obowiązujące w postępowaniu administracyjnym terminy załatwiania spraw administracyjnych, przewlekłości postępowania nie należy utożsamiać z niezałatwieniem sprawy w terminie, to bowiem wyczerpuje znamiona bezczynności (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 37). Przedmiot sporu stanowi zarzucana wojewodzie przewlekłość w sprawie komunalizacji nieruchomości. Trzeba przypomnieć kluczowe dla przedmiotowego postępowania momenty: 1) wszczęcie postępowania w dniu 3 września 2010 r., 2) informacja o zakończeniu postępowania dowodowego z dnia 19 grudnia 2023 r., 3) decyzja załatwiająca sprawę z dnia 6 grudnia 2024 r. Prosty rachunek wskazuje, że od wszczęcia postępowania do zakończenia postępowania dowodowego upłynęło ponad 13 lat. Od wszczęcia postępowania do wydania decyzji upłynęło ponad 14 lat, co oznacza, że czas pomiędzy zakończeniem postępowania dowodowego a finalizacją postępowania wynosił blisko 12 miesięcy. Wyjaśnienia wojewody tłumaczące długotrwałe postępowanie, odzwierciedlone w aktach sprawy, powołują oczekiwanie na potrzebne dokumenty (m. in. od organów i jednostek Gminy, od P., Archiwum Państwowego), konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, skomplikowany charakter sprawy związany w szczególności z koniecznością pozyskania dokumentacji archiwalnej. Usprawiedliwiając czas trwania postępowania wojewoda wskazuje także kolejne pisma informujące o prolongowaniu czasu rozpatrzenia sprawy. Sąd zauważył, że po dacie wszczęcia postępowania wojewoda oznaczając swoja aktywność wskazuje luty 2011 r. i marzec 2013 r. (prośba o stosowne dokumenty), a następnie ogólnie sygnalizuje prowadzenie postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Sądu nawet uwzględniwszy czasochłonność postępowania związanego z komunalizacją nieruchomości (w tym gromadzenie potrzebnej dokumentacji), wskazana chronologia sprawy jest diametralnie oderwana od terminów załatwiania spraw administracyjnych przewidzianych przepisami prawa. Druga dekada XXI w. w której toczyło się postępowanie jest niewątpliwie czasem rozwoju takiego rozwoju technologii komunikacyjnych, w tym związanych z pozyskiwaniem potrzebnych informacji, że nie sposób zaakceptować kilkunastoletniego okresu prowadzenia postępowania administracyjnego. Sąd zważył także czas następujący po zakończeniu postępowania dowodowego (19 grudnia 2023 r.). To blisko rok, licząc zarówno chwilę wniesienia skargi (7 listopada 2024 r.) jak i datę wydania decyzji (6 grudnia 2024 r.). Wojewoda nie podaje, ale też Sąd nie odnajduje racjonalnego powodu, dla którego organ potrzebował prawie 12 miesięcy na wydanie decyzji dysponując materiałem dowodowym, ale też mając świadomość, że postępowanie prowadzone jest już kilkanaście lat. Zarówno zasada zaufania z art. 8 k.p.a., zasada szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., jak też fundamentalne konstytucyjne: zasada praworządności (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) oraz zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) wymagają od organu poszanowania praw strony związanych z należytym prowadzeniem jej spraw, także w aspekcie chronologicznym. Ze wskazanym powodów, skupiając się zwłaszcza na niewątpliwie i obiektywnie skrajnie długim czasie trwania postępowania, jak też wątłych, pobieżnych i nieadekwatnych do realiów współczesnego państwa Unii Europejskiej usprawiedliwieniach, Sąd podzielił argumentację skargi w zakresie przypisania Wojewodzie Dolnośląskiemu przewlekłości rażącej, skrajnie wykraczającej poza dopuszczone prawem terminy załatwiania spraw. Tym samym na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że wojewoda dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd zauważył, że sprawa skarżącej została załatwiona w prawem przewidzianej formie (decyzja z dnia 6 grudnia 2024 r.), co spowodowało umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania wojewody do wydania stosownego rozstrzygnięcia. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.