II SAB/Wr 1378/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pawłowska Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę typ A dla N. D.N. I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z dnia 13 października 2025 r. J. K. (dalej – strona, strona skarżąca) prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą K. zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej – Wojewoda, organ) bezczynność i przewlekłość w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę typ A dla N. D. N. (dalej – cudzoziemiec). Jak wynika z treści skargi oraz akt administracyjnych, wnioskiem z 21 lipca 2025 r. strona zwróciła się o wydanie zezwolenia na pracę typ A dla cudzoziemca. Wniosek ten został następnie skorygowany pismem z dnia 8 września 2025 r. Pismem z dnia 23 października 2025 r. (już po wniesieniu skargi) organ wezwał stronę do uzupełnienia braków wniosku. W treści skargi zamieszczono żądania dotyczące: zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi; przyznanie na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; zasądzenia od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że problemy kadrowe wydziału nie pozwalają na szybsze załatwianie spraw wpływających do organu. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę nie każde bezczynne lub przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało rażący charakter. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. jedn.: Dz. U. z 2025 r. poz. 214 ze zm., dalej: u.p.z.), która w art. 10a pkt 2 wyłączała w obowiązek złożenia ponaglenia w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m została uchylona na podstawie art. 460 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia (Dz. U. z 2025 r., poz. 620) z dniem 1 czerwca 2025 r. Jednocześnie Sąd zaznacza, że obowiązująca od dnia 1 czerwca 2025 r. ustawa z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2025 r., poz. 621) zawiera w istocie tożsamą do regulację prawną, albowiem w art. 7 ust. 4 stanowi, że przepisów art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 26, art. 35, art. 40 i art. 45. Co za tym idzie, wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tych sprawach nie wymaga poprzedzenia ponagleniem. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Natomiast pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Uwzględniając przywołane regulacje prawne stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpiła opieszałość, którą kwalifikować należy jako bezczynność, ale i przewlekłe prowadzenie postępowania. Materiał zgromadzony w sprawie potwierdza, że wnioskiem z dnia 21 lipca 2025 r. strona skarżąca wystąpiła o wydanie zezwolenia na pracę typ A dla cudzoziemca. Wniosek ten został następnie skorygowany pismem z dnia 8 września 2025 r. Tak więc zgodnie z ogólnymi regułami k.p.a, skoro do okresu załatwienia przedmiotowej sprawy nie odnoszą się żadne regulacje szczególne, organ powinien załatwić sprawę w ciągu miesiąca, najpóźniej w ciągu 2 miesięcy – jeżeli sprawa okazałaby się szczególnie skomplikowana. Tymczasem do dnia wniesienia skargi (data wpływu do organu: 13 października 2025 r.) Wojewoda nie załatwił sprawy z wniosku strony skarżącej. Należy jednocześnie zauważyć, że organ wezwał stronę do uzupełnienia braków w piśmie z dnia 23 października 2025 r. (już po wniesieniu skargi). W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, publ. CBOSA). W kontrolowanej sprawie Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę podnoszone w odpowiedzi na skargę okoliczności związane ze znaczną ilością spraw oraz problemami kadrowymi stwierdzone opóźnienie nie stanowi naruszenia prawa o takim stopniu intensywności, aby uzasadniało zakwalifikowanie jako rażące. W ocenie Sądu podane przez organ argumenty (dotyczące m.in. napływu dużej liczby wniosków będących efektem konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy) mogą obiektywnie usprawiedliwiać tego rodzaju zakres opieszałości. Jak wynika z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie określa przy tym, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do wydania aktu albo do dokonania czynności w terminie 30 dni, mając na względzie charakter sprawy oraz dotychczasowy okres zwłoki (pkt III sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania nie przemawiał za zasadnością przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jak również wymierzenia organowi grzywny. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). W ocenie Sądu brak było podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.