II SAB/Wr 14/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Asesor WSA Olga Białek, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi J.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie zawieszonego postępowania administracyjnego postanowieniem z dnia [...] nr [...], I.dz. [...] I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. do wydania w terminie miesiąca od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem (sygn. akt II SAB/Wr 14/06) – postanowienia w sprawie zawieszonego postępowania; II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz J.K. kwotę 163 zł /sto sześćdziesiąt trzy złote/ tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. Pismem z dnia 10 lutego 2006 r. J.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w zakresie niepodjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie oznaczonej znakiem [...], domagając się zobowiązania organu do podjęcia w/w postępowania. Skarżący określił przedmiot tego postępowania jako rozbiórka pawilonu handlowo-usługowego o pow. 157,52 m2 przy ul. [...] w J.-L. Uzasadniając swoją skargę skarżący podniósł, iż w dniu [...] PINB w O. postanowieniem Nr [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjnego w sprawie oznaczonej znakiem [...]. Na postanowienie to skarżący złożył zażalenie do organu nadrzędnego. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...], DWINB we W., po rozpatrzeniu tego zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Następnie, w wyniku wniesienia skargi przez skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny – OZ we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 listopada 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 2564/2000, skargę tę oddalił. W dniu 16 listopada 2005 r. J.K. złożył do PINB w O. wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Mimo tego wniosku, organ nie wydał postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania w przedmiotowej sprawie, ograniczając się wyłącznie do udzielenia odpowiedzi, co – zdaniem strony skarżącej – jest niedopuszczalne, gdyż rolą organu administracji jest odniesienie się do żądania strony w formie postanowienia, a nie udzielenie odpowiedzi /art. 97 § 2 k.p.a./. Przepisy procedury administracyjnej jako właściwą formę zakończenia postępowania wskazują decyzję /art. 104 § 1 k.p.a./. Ponieważ PINB nie zajął stanowiska w formie postanowienia w tej sprawie, skarżący uznał, że organ pozostaje bezczynny. Wobec tego na mocy art. 37 § 1 k.p.a. wniósł do DWINB we W. zażalenie na PINB w O., gdyż tryb zażaleniowy został przewidziany przez ustawodawcę, celem ochrony słusznego interesu stron postępowania oraz – w pewnym zakresie – nadzoru nad działaniem organu I instancji. Działania DWINB we W. ograniczyły się – jak wskazał J.K. - wyłącznie do udzielenia odpowiedzi, co jest również niedopuszczalne, gdyż rolą organu administracyjnego jest odniesienie się do żądania strony w formie postanowienia, a nie udzielenie odpowiedzi /art. 123 k.p.a./. W ten sposób organy w rażąco naruszają zasadę konstytucyjną, opisaną w art. 7 Konstytucji RP, a nadto chronią interes inwestora. Skarżący dodał również, iż zawieszona sprawa dotyczy jego wniosku w przedmiocie rozbiórki spornego pawilonu handlowo-usługowego o pow. 157,52 m2. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż postanowieniem Nr [...] z dnia [...], znak [...] zawiesił postępowanie w sprawie wybudowania pawilonu handlowo-usługowego, a wykonanego na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] /znak [...]/. Kierownik Urzędu Rejonowego w O. potwierdził przyjęcie zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych, wydając takie potwierdzenie na piśmie, datowane na dzień 14 maja 1998r., znak [...]. Na skutek pism kierowanych do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., wszczęto a następnie przeprowadzono postępowanie w sprawie wybudowanego pawilonu. Wszelkie decyzje wydane w sprawie przez PINB w O. były zaskarżane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. W chwili, gdy decyzje PINB w O. były utrzymywane w mocy J.K. zaskarżał je do NSA – OZ we Wrocławiu, a w chwili obecnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny we Wrocławiu. Zawieszone postępowanie, jak stwierdził organ, zostało zakończone poprzez wydanie decyzji z dnia [...], Nr [...] w trybie art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane. Na skutek zaskarżenia w/w decyzji, DWINB we W. wydał decyzję z dnia [...] Nr [...]. Decyzją zaś z dnia [...], Nr [...] wydano pozwolenie na użytkowanie parteru pawilonu handlowo-usługowego, a zrealizowanego w latach 1995-1998 przez W.Sz. Decyzja stała się prawomocna. Na skutek składanych wniosków skarżącego o przeprowadzenie weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych, DWINB we W. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB nr [...] z dnia [...]. Ponadto organ poinformował, iż nigdy nie było prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki pawilonu handlowo-usługowego zrealizowanego przez W.Sz. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest także właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu Działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego, a więc skarg związanych z krytyką należytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników /art. 227 k.p.a./. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje jedynie stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Powyższa regulacja oznacza, że zaskarżenie bezczynności organów administracji dopuszczalne jest tylko w zakresie określonym w cyt. wyżej art. 3 § 2 pkt 1–4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli w zakresie wydania podanych wyżej decyzji, postanowień lub innych aktów i czynności. Wskazać przy tym należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia, jak też innego aktu lub też nie podjął stosownej czynności. Kontrola Sądu w takich sprawach sprowadza się do zbadania, czy rzeczywiście organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce. W sytuacji zatem, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność organu administracji publicznej, a Sąd uzna skargę za uzasadnioną - na podstawie art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zobowiązuje on organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Celem skargi na bezczynność organu jest zatem doprowadzenie do wydania aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. J.K. we wniesionej do Sądu skardze zarzuca Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. bezczynność polegającą na niepodjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie oznaczonej znakiem [...], domagając się zobowiązania organu do podjęcia w/w postępowania. Niewątpliwe jest zatem w sprawie, iż aby ocenić czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. pozostawał, jak zarzuca skarżący, w bezczynności w przedmiocie wyżej opisanym, należy sięgnąć do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./, tj. rozdziału 6 Działu II, zatytułowanego "Zawieszenie postępowania". I tak zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W myśl zaś § 2 art. 97 k.p.a., gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Jak wynika z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy, w dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, postanowienie Nr [...], l.dz. [...], którym zawiesił postępowanie w sprawie wybudowanego przez W.Sz. pawilonu handlowo-usługowego wykonanego na podstawie pozwolenia na budowę - decyzja Nr [...] z dnia [...]. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...], a wyrokiem z dnia 13 listopada 2002 r. /sygn. akt II SA/Wr 2564/2000/ Naczelny Sąd Administracyjny – OZ we Wrocławiu oddalił skargę J.K. na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd stwierdził m. innymi, iż z zebranego w rozpatrywanej sprawie materiału oraz treści znajdujących się w aktach decyzji organów administracyjnych wynika, że rozpatrzenie sprawy zawisłej przed organem nadzoru budowlanego jest uzależnione od ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed organami architektoniczno-budowlanymi. Od tego bowiem, jak ostatecznie zostanie zakończone postępowanie przed organami architektoniczno-budowlanymi, zależy sposób zakończenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Sąd podkreślił, że zawieszona sprawa dotyczy ewentualnej rozbiórki przedmiotowego pawilonu handlowo-usługowego. Jej rozstrzygnięcie jest zatem uzależnione od wcześniejszego rozstrzygnięcia kwestii związanej z udzieleniem inwestorowi pozwolenia na budowę lub na kontynuowanie robot /co jednak jest dalszą kwestią/. Dopiero po ich ostatecznym rozwiązaniu będzie możliwe prawidłowe rozpatrzenie wniosku skarżącego w przedmiocie rozbiórki spornego obiektu budowlanego. W konsekwencji Sąd przyjął, iż słusznie organy nadzoru budowlanego uznały, że w sprawie tej zachodzą przesłanki nakazujące zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego do czasu ostatecznego zakończenia postępowania przed organami architektoniczno-budowlanymi. Lektura akt sprawy wskazuje, iż w dniu 16 listopada 2005 r. J.K. złożył do PINB w O. wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, który to wniosek nie został jednak rozpoznany przez organ w trybie art.97 § 2 k.p.a. w związku z art. 101 § 1 k.p.a. PINB w O. ograniczył się bowiem jedynie do udzielenia pisemnej odpowiedzi. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane choćby w postanowieniu z dnia 13 lipca 1983 r. /sygn. akt II SA 593/83, publ. ONSA 1983 r., Nr 2, poz. 55/, zgodnie z którym pismo organu informujące stronę o niemożliwości załatwienia sprawy jest uchyleniem się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty przez wydanie decyzji /dopuszczalna jest wtedy skarga na bezczynność/. Powyższe ustalenia pozwalają na stwierdzenie, że na wniosek strony o podjęcie zawieszonego postępowania, organ do którego wniosek ten wpłynął, nie może ograniczyć się do udzielenia jedynie pisemnej odpowiedzi, lecz winien wydać w zależności od poczynionych w sprawie ustaleń, stosowne postanowienie Zatem w niniejszej sprawie, PINB w O. winien był ustosunkować się do przedmiotowego wniosku skarżącego, poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie zawieszonego postępowanie /o podjęciu postępowania bądź odmowie/. W okolicznościach niniejszej sprawy pominięcie przez organ przedmiotowego wniosku, a w konsekwencji zaniechanie jego rozpatrzenia, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 101 § 1 k.p.a., stosownie do którego organ administracji publicznej zawiadamia strony o postanowieniu w sprawie zawieszenia postępowania. Forma postanowienia wymagana jest bowiem w całym zakresie spraw zawieszenia postępowania, tj. zawieszenia lub odmowy zawieszenia postępowania, podjęcia lub odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, a na które to postanowienie, zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. służy stronie zażalenie /por. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 8 wydanie, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2006, s. 458/. Podnoszone przez PINB w O. twierdzenie, że organ ten nie pozostawał w bezczynności z tej to przede wszystkim przyczyny, że zawieszone postępowanie zostało zakończone poprzez wydanie decyzji Nr [...] z dnia [...] w trybie art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane, nie jest trafne. Skoro niesporne jest w sprawie, że postępowanie opisanym wyżej postanowieniem z dnia [...], Nr [...] było zawieszone, to złożenie wniosku przez skarżącego o podjęcie tegoż postępowania uruchomiło postępowanie, którego efektem winno było być wydanie przez organ postanowienia w przedmiocie zawieszonego postępowania, czyli wydanie orzeczenia kończącego ten fragment postępowania administracyjnego. Organ administracji uchylając się w niniejszej sprawie od wydania postanowienia w przedmiocie złożonego przez skarżącego żądania zawartego we wniosku z dnia 16 listopada 2005 r. popadł w zwłokę, która czyni tym samym zasadną wniesioną do Sądu skargę na niezałatwienie sprawy w przedmiocie zawieszonego postępowania administracyjnego postanowieniem z dnia [...], Nr [...], l.dz. [...]. Z tych też względów, Sąd na mocy art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązał organ do wydania postanowienia w sprawie zawieszonego postępowania w terminie prawem przewidzianym /art. 35 k.p.a./. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.