II SAB/Wr 14/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia WSA Olga Białek Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy W. na bezczynność D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym ogrodzenia nieruchomości oddala skargę w całości. Gmina W., reprezentowana przez pełnomocnika pismem z dnia 11 kwietnia 2016 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w przedmiocie wydania decyzji w sprawie złożonego przez M. L. – Pełnomocnika Gminy W., odwołania od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., z dnia [...] r. nakazującej Gminie W. – właścicielowi nieruchomości pozostającej w trwałym zarządzie Zespołu Szkolno-Przedszkolnego [...] przy ul. [...] (dz. Nr 1/4, AM 23, obręb [...]) – usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym ogrodzenia ww nieruchomości, usytuowanego przy granicy z nieruchomością przy ul. [...], (dz. nr 2/3, AM 3, obręb [...]), w związku z nie przekazaniem Pełnomocnikowi Gminy W. rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, jak również nie powiadomieniem o przedłużeniu w przedmiotowej sprawie, jak również nie powiadomieniem o przedłużeniu terminu jej załatwienia przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W petitum skargi pełnomocnik Gminy W. powołując się na przepisy art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.) zarzucił D. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenie art. 8, art. 12, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniósł o zobowiązanie organu drugiej instancji do wydania i przekazania Pełnomocnikowi Gminy W. rozstrzygnięcia w sprawie odwołania od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nakazującej Gminie W. - właścicielowi nieruchomości pozostającej w trwałym zarządzie Zespołu Szkolno-Przedszkolnego [...], przy ul. [...] (dz. nr 1/4, AM 23, obręb [...]) - usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym ogrodzenia ww nieruchomości, usytuowanego przy granicy z nieruchomością przy ul. [...], (dz. nr 2/3, AM 23, obręb [...]). Uzasadniając skargę pełnomocnik Gminy W. wyjaśnił, że w dniu 29 stycznia 2016 r. zostało złożone zażalenie w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23) na przewlekłe prowadzenie postępowania, w tym brak zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w przedmiocie złożonego przez Pełnomocnika Gminy W., odwołania od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nakazującej Gminie W. - właścicielowi nieruchomości pozostającej w trwałym zarządzie Zespołu Szkolno-Przedszkolnego [...], przy ul. [...] (dz. nr 1/4, AM 23, obręb [...]) - usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym ogrodzenia ww nieruchomości usytuowanego przy granicy z nieruchomością przy ul. [...], (dz. nr 2/3, AM 23, obręb [...]). W uzasadnieniu powyższego zażalenia wskazano, że do dnia jego złożenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. jako organ rozpatrujący przedmiotową sprawę nie przekazał Pełnomocnikowi Gminy W. rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, jak również nie powiadomił o przedłużeniu terminu jej załatwienia. Organ rozpatrujący zażalenie tj. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie w postanowieniu z dnia [...] r. (znak pisma [...]) uznał, że z uwagi na stan faktyczny sprawy, zażalenie Gminy W. reprezentowanej przez Pełnomocnika nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w ocenie organu nie można stwierdzić, aby działanie organu wojewódzkiego przy rozpatrywaniu przedmiotowego odwołania można było uznać za przewlekle, ponieważ odwołanie z dnia 29 stycznia 2016 r. zostało rozpatrzone poprzez wydanie decyzji z dnia [...] r. tj. 2 dni po terminie określonym w przepisach kpa. Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie w ogóle nie ustosunkował się do faktu, iż do dnia złożenia zażalenia decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r., o której mowa w ww. postanowieniu z dnia [...] nie została doręczona Pełnomocnikowi. W treści skargi wskazano też, że w myśl art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli strona, w tym przypadku Gmina W. ustanowiła Pełnomocnika, to przedmiotową decyzję doręcza się Pełnomocnikowi. Właściwe doręczenie ww. decyzji, w tym przypadku doręczenie jej Pełnomocnikowi jest istotne, gdyż od chwili doręczenia organowi administracji publicznej pełnomocnictwa, Pełnomocnik w zakresie umocowania, powinien być zawiadamiany o wszystkich czynnościach i wzywany do udziału w nich, bowiem od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z wszelkimi skutkami prawnymi odnoszącymi się do strony. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 12 maja 2016 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, uznając, że zarzuty w niej podniesione nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. W uzasadnieniu wniosku o oddalenie skargi organ wyjaśnił, że odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. wydanej w sprawie stanu technicznego ogrodzenia nieruchomości przy ul. [...], usytuowanego przy granicy z nieruchomością przy ul. [...]wniesione przez działającego imieniem Gminy W. pełnomocnika, doręczone zostało D. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wraz z pismem organu pierwszej instancji z dnia 12 listopada 2015 r. Postępowanie odwoławcze zostało zakończone wydaniem w dniu [...] r. przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji Nr [...], utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że w treści przedłożonego pełnomocnictwa nie został określony adres do doręczeń korespondencji, a pełnomocnikiem został wskazany Pan M. L. - Zastępca Dyrektora Wydziału Nieruchomości Komunalnych w Urzędzie Miejskim W.. Natomiast, odwołanie sporządzone zostało na druku firmowym Departamentu Nieruchomości i Eksploatacji Urzędu Miejskiego W., w skład którego wchodzi Wydział Nieruchomości Komunalnych. Mając na uwadze wzajemną korelację konstrukcji pełnomocnictwa i odwołania, DWINB przyjął, że właściwym adresem do doręczeń pełnomocnika jest adres Departamentu Nieruchomości i Eksploatacji Urzędu Miejskiego W., tj. pl. [...], na który została wysłana ww. decyzja i tamże skutecznie doręczona w dniu 22 grudnia 2015 r., jak to wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, które znajduje się w aktach sprawy. Ponadto w odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że pismem z dnia 3 lutego 2016 r. przekazał do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie Gminy W. z dnia 29 stycznia 2016 r. na przewlekłość postępowania DWINB w sprawie rozpoznania ww. odwołania. W wyniku rozpoznania zażalenia, GINB, postanowieniem z dnia [...], uznał je za nieuzasadnione. Zdaniem organu odwoławczego podjęcie i zakończenie przez organ działań zgodnych z przepisami procedury administracyjnej, a ponadto pozostających w zakresie jego kompetencji wynikających z przepisów prawa materialnego czyni bezskutecznymi zarzuty podniesione przez stronę skarżącą. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 24 sierpnia 2016 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie przedstawionych okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, mimo rozważenia w toku podejmowanych czynności przepisu art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), z którego wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargami oraz powołaną podstawą prawną. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego wcześniej przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na zaniechaniu podjęcia czynności orzeczniczej (czyli bezczynności) w przypadkach określonych w art. 3 pkt 1 - 4 ustawy procesowej tzn. w sytuacjach, w których wydaje się: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4). Podniesiony w rozpoznawanej sprawie zarzut bezczynności D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnosi się do zakończonego postępowania odwoławczego dotyczącego nakazania Gminie W. – decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...] usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym ogrodzenia nieruchomości przy ul. [...] (dz. Nr 1/4, AM 23, obręb [...]) pozostającej w trwałym zarządzie Zespołu Szkolno-Przedszkolnego [...], która jest usytuowana przy granicy z nieruchomością przy ul. [...], (dz. nr 2/3, AM 23, obręb [...]). Z uzasadnienia skargi wynika, że zarzucana organowi bezczynność polega na nieprzekazaniu pełnomocnikowi Gminy W. rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu odwoławczym i niepowiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia przedmiotowej sprawy. Istotne zatem jest, że przepisy procesowe określają także terminy załatwiania spraw, przy czym stosownie do przyjętej w art. 12 § 1 kpa zasady ogólnej szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2 art. 12 kpa). W myśl art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5). Artykuł 36 § 1 kpa stanowi zaś o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2). Powyższe przepisy nakładają zatem na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, o jakim mowa w art. 35 kpa, bądź w przepisach szczególnych, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie (m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, Lex nr 491969), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji (postanowienia lub innego aktu) albo nie podjął stosownej czynności. Obejmuje ona również sytuacje, gdy organ odmawia rozpoznania sprawy lub jej załatwienia, bo błędnie uznaje, że zachodzą okoliczności, które zwalniają go z obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie tak rozumiana bezczynność nie zaistniała. Wskazać również należy, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1 pkt 1 powoływanej wcześniej ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisu prawa czynności w sprawie, w której organ prowadzi postępowanie, objęte skierowanym przez stronę zarzutem bezczynności. Ocena zasadności skargi na bezczynność dokonywana jest przez Sąd na podstawie akt sprawy i z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z doręczonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że wniesione przez Gminę W., reprezentowaną przez pełnomocnika , odwołanie z dnia 4 listopada 2015 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...], wcześniej opisywanej, zostało doręczone D. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w dniu 12 listopada 2015 r. i rozpatrzone w postępowaniu odwoławczym zakończonym decyzją z dnia [...] załatwiającą sprawę w sposób merytoryczny. Decyzja oznaczająca adresata jako: Gmina W. – Departament Nieruchomości i Eksploatacji Urzędu Miejskiego W. pl. [...] została doręczona w dniu 22 grudnia 2015 r. w Kancelarii Ogólnej Urzędu Miejskiego W. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych sprawy). Materiał sprawy wskazuje przy tym, że również organ pierwszej instancji dokonując doręczeń Gminie W. określał adresata przesyłki jako: Departament Nieruchomości i Eksploatacji. Takie oznaczenie jednostki organizacyjnej gminy uwidocznione było w piśmie stanowiącym odwołanie Gminy W., działającej przez pełnomocnika od decyzji uzyskanej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W treści odwołania nie był wskazany odrębny adres do doręczeń pełnomocnika Gminy W.. Przedstawione powyżej okoliczności uprawniają do stwierdzenia, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, którego dotyczy sformułowany w skardze zarzut bezczynności zakończył postępowanie wymaganą przepisem art.104 § 1 kpa czynnością orzeczniczą przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, co pozbawiło Sąd możliwości uwzględnienia skargi w sposób określony przez ustawodawcę w przepisie art. 149 § 1 pkt 1 powoływanej powyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zawarty w skardze wniosek o zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie odwołania od opisanej wcześniej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. (Nr [...]) nie mógł być zatem uwzględniony. Ponadto przepisu art. 149 § 1 powoływanej ustawy procesowej i wynikających z jego treści dyspozycji nie można wykorzystywać – stosownie do wniosku pełnomocnika skarżącej Gminy – do zobowiązania organu do "przekazania Pełnomocnikowi Gminy W. rozstrzygnięcia w sprawie...". Ustawodawca uwzględnia wprawdzie w powoływanym powyżej przepisie czynności, ale wyłącznie te, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Nie mogą to być zatem czynności faktyczne lub materialnotechniczne (np. doręczenia) ale wyłącznie czynności merytoryczne . Sąd nie kwestionuje zasadności twierdzeń pełnomocnika strony skarżącej, dotyczących powinności organu administracji publicznej, prowadzącego postępowanie w konkretnej sprawie administracyjnej, zapewnienia udziału w sprawie w tym dokonywania doręczeń pełnomocnikowi strony, jeżeli był ustanowiony, ale środkiem znoszenia nieprawidłowości w tym zakresie nie jest skarga na bezczynność, ale instytucje należące do trybów weryfikacyjnych, w tym odwołanie – jeżeli uchybienie dotyczy postępowania pierwszoinstancyjnego zakończonego orzeczeniem, które nie ma waloru ostateczności lub wznowienie postępowania przy zastosowaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa – jeżeli wadliwie prowadzone postępowanie zostało zakończone decyzją ostateczną. Sąd uznał również za nieistotne przekroczenie przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o trzy dni miesięcznego terminu załatwienia przedmiotowej sprawy w postępowaniu odwoławczym i zaniechanie przez organ – w warunkach zaistniałych w sprawie – zawiadomienia stron w trybie art. 36 kpa. Uwzględniając opisane powyżej okoliczności Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione warunki obligujące do uwzględnienia skargi i stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.