II SAB/Wr 1401/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pawłowska Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 12 lutego 2026 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w przedmiocie robót budowlanych postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie 100,00 zł (słownie: sto złotych). A. C. (dalej: skarżący) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: PINB). Zaskarżoną bezczynność i przewlekłość, skarżący upatruje w zaniechaniu wszczęcia przez PINB z urzędu i w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego postępowania, w związku ze zgłoszoną przez niego w dniu 17 marca 2025 r. samowolą budowlaną, dotyczącą rozbudowy budynku P. s.c. poprzez wzniesienie od podstaw nowych ścian zewnętrznych i zmianę kubatury obiektu, co zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Brak takiego pozwolenia obliguje z kolei do wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie przywołanej regulacji. Skarżący wskazał, że PINB, zamiast wszcząć stosowne postępowanie, to przez wiele miesięcy prowadził jedynie pozorowaną korespondencję, konsekwentnie odmawiając podjęcia czynności merytorycznych. Skarżący w treści skargi przedstawił w sposób szczegółowy podejmowane przez PINB oraz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego czynności w następstwie złożonego przez niego, w dniu 17 marca 2025 r., wniosku. Skarżący wniósł o: - stwierdzenie bezczynności i przewlekłości PINB; - stwierdzenie, że bezczynności i przewlekłość miały charakter rażącego naruszenia prawa; - zobowiązanie PINB do niezwłocznego (w terminie 7 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku) wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz przeprowadzenia obligatoryjnych oględzin z udziałem strony; - nałożenie na organ grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.; - przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2a p.p.s.a.; - zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, PINB wskazał, iż udzielał odpowiedzi na kierowane do niego przez skarżącego pisma, w których informował, że nie widzi podstaw do wszczęcia postepowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w miejscowości G., na dz. nr [...], której właścicielem jest P. sp. c. M. J., M. J.(1). W piśmie procesowym z dnia 30 grudnia 2025 r. skarżący podtrzymał swoje zarzuty i wnioski dodatkowo wskazując, że procedowanie przez organ w niniejszej sprawie pozostaje w "wyraźnym kontraście", względem działań PINB podejmowanych w sprawie wniosku skarżącego o legalizację budynku garażowo-usługowego, w którym to postępowaniu PINB stosuje rygorystyczną, formalistyczną wykładnię, podejmuje natychmiastowe i represyjne rozstrzygnięcia, pomijając złożone środki zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W niniejszym postępowaniu skarżący zarzucił PINB bezczynność i przewlekłość, którą upatruje w zaniechaniu wszczęcia z urzędu i w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego postępowania w związku ze zgłoszoną przez niego w dniu 17 marca 2025 r. samowolą budowlaną. Dotyczy ona rozbudowy budynku na działce nr [...] w G. poprzez - jak podał - wzniesienie od podstaw nowych ścian zewnętrznych i zmianę kubatury obiektu, co zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Kluczowe jednak w sprawie jest to, że postępowanie, którego wszczęcia skarżący żąda, jest wszczynane wyłacznie z urzędu, co też zostało wprost wskazane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2025 r. (II OPS 2/25), z której wynika, że: 1) z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, ze zm., dalej: p.b.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. 2) organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a p.b., obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. Co istotne w uzasadnieniu tejże uchwały NSA wskazał, że organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do wydania, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a p.b., w związku z czym brak reakcji organu polegający na niezajęciu stanowiska w procesowej formie nie może być kwestionowany w drodze ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), tj. środka zwalczającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W konsekwencji - także skarga na bezczynność organu w tego rodzaju sprawach stanowi skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Merytoryczne rozpatrzenie ponaglenia przez organ wyższego stopnia, a także skuteczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest możliwe jedynie w sytuacji toczącego się postępowania w konkretnej sprawie. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się zaś, że brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organu administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują działania organów w określonej formie prawnej. Musi bowiem istnieć obowiązek prawny działania organu administracji i określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy form procesowego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyroki NSA: z 20 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SAB 161/98, 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1722/20; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 292). Powyższe prowadzi do wniosku, że w świetle cytowanej uchwały, którą skład orzekający jest związany, wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna. Podstawową bowiem przesłanką dopuszczalności skargi jest złożenie jej na akt lub czynność (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania), objęte zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonym - zasadniczo - w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 5 p.p.s.a. W kontrolowanej sprawie zaś skarga została wniesiona na bezczynność i przewlekłość w sytuacji, gdy organ nie był zobligowany do wydania decyzji kończącej postępowanie lub stosownego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a jedynie miał prawo ustosunkować się do wniosku skarżącego o wszczęcie postępowanie w trybie art. 48 ust. 1 p.b. w piśmie o charakterze informacyjnym. Niniejsze zaś uczynił. W piśmie bowiem z dnia 14 sierpnia 2025 r., poinformował skarżącego, że zakwestionowane przez niego, w piśmie z dnia 17 marca 2025 r., roboty budowlane na działce nr [...] związane ze zmianą sposobu użytkowania budynku, są zgodne z prawem. W takiej zaś sytuacji, niezasadne jest stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności lub przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego. Jego wniosek bowiem podlegał analizie i ocenie z perspektywy zasadności i dopuszczalności wszczęcia z urzędu postępowania, objętego rozdziałem 5b ustawy p.b., czemu organ dał wyraz w piśmie z 17 marca 2025 r. Przyjęta przez organ forma procesowa w postaci pisma informacyjnego jest zaś prawidłowa w świetle wykładni zaprezentowanej w przywołanej uchwale. W tych okolicznościach, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę jako niedopuszczalną, co też orzekł w pkt. I sentencji. Rozstrzygniecie zaś zawarte w pkt. II znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie skarżącej cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.