II SAB/Wr 1418/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postepowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 300 zł (słownie: trzysta złotych); V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący (J. K.), wniósł w dniu 10.10.2022 r. skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ administracji), polegającą na niedotrzymaniu terminów załatwienia sprawy z jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę – złożonego 04.04.2022 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 2b ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – dalej: p.p.s.a., skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 35 § 1- 3 i art. 36 § 1 k.p.a. Na tej podstawie wniósł o: 1) stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia przekazania przez sąd organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego; 4) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 p.p.s.a.; 5) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 3000 złotych oraz 6) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący uzasadnił wnioski i zaprezentował swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wskazał na kilka aspektów związanych z procedowaniem wniosku skarżącego. Pierwszym z nich było to, że w dniu 15.04.2022 r. weszła w życie ustawa z 08.04.2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), nowelizująca ustawę z 12.03.2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.) – dalej: specustawa. Nowela ta dodała art. 100c zgodnie z którym w okresie do dnia 31.12.2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw przez Wojewodów dotyczących cudzoziemców nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu. Zdaniem organu, skoro skarga została złożona 12.10.2022 r., choć termin na załatwienie sprawy nie minął przed dniem 15.04.2022 r., tj. przed wejściem w życie wymienionych wyżej przepisów, to tym samym w niniejszym stanie faktycznym nie miało miejsca przekroczenie żadnych terminów na załatwienie sprawy. Ponadto, we wskazanym wyżej okresie, zgodnie z art. 100c ust. 3 specustawy ukraińskiej w stosunku do organu nie stosuje się przepisów o bezczynności organu prowadzącego postepowanie w sprawach zezwoleń pobytowych, organ nie ma też obowiązku powiadamiania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, jak również nie wymierza się organowi grzywny, ani nie zasądza od niego sum pieniężnych za niewydanie rozstrzygnięć w terminach. Wojewoda wskazał także, że zgodnie z art. 100c ust. 4 specustawy w stosunku do organu prowadzącego postepowanie w sprawach dotyczących udzielania zezwoleń wyłączona została możliwość wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Tym samym art. 100c ust. 3 i 4 specustawy stanowi niejako naturalną konsekwencję przyjętej w ust. 1 zasady ogólnej, w myśl której w okresie do 31.12.2022 r. następuje wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów administracyjnych w odpowiednich postępowaniach administracyjnych, w czasie którego organ nie ma obowiązku podjęcia czynności administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przechodząc do rozpoznawania niniejszej sprawy na samym początku rozstrzygnięcia wymaga spór czy w stosunku do wniosku złożonego przez cudzoziemca zastosowanie mają ogólne przepisy ustawy z 12.12.2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.) – dalej: ustawa o cudzoziemcach, powiązane z przepisami ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) – dalej: k.p.a., czy też wskazywana przez Wojewodę regulacja szczególna w postaci unormowań zawartych w specustawie ukraińskiej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 specustawy, ściśle regulującymi jej zakres przedmiotowy i podmiotowy, w ocenie Sądu, przepisy te nie mają zastosowania do kontrolowanego przez sąd postępowania. W myśl wskazanej regulacji, ww. ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W analizowanym przypadku skarżący legitymuje się obywatelstwem T. Z akt postepowania administracyjnego nie wynika także, aby wnioskodawca był żonaty z obywatelką Ukrainy, co w rozumieniu regulacji szczególnej obejmowałoby go zakresem pojęciowym ,,obywatela Ukrainy". Z akt nie wynika także żadna informacja, aby skarżący był posiadaczem Karty Polaka. Natomiast w złożonym wniosku pobytowym do Wojewody zawarte są jeszcze 2 ważne, mające wpływ na postępowanie, informacje. Pierwszą z nich jest to, że wnioskodawca oświadczył, że na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przebywa sam – a tym samym pozostaje w Polsce bez jakiegokolwiek członka rodziny. Drugą natomiast jest fakt, że w części C pkt IV wniosku pobytowego dotyczącym wskazania odbytych podróży i pobytów zagranicznych cudzoziemca poza terytorium Polski w okresie ostatnich 5 lat wskazał on tylko na następujące kraje: R., K., L., Ł., S. oraz K.(1) i T. przez które to przejeżdżał tranzytem. Nie ma tu mowy o Ukrainie – czy to w okresie pokoju czy też po wybuchu wojny napastniczej. Skarżący nie jest tym samym osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym wyżej przepisem. Także żadne posiadane zarówno przez Wojewodę jak i Sąd informacje nie wskazują na to, aby przybył na terytorium Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy. Tym samym Sąd uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 specustawy zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a., przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą w tej sprawie, a w konsekwencji w toku kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny (por. np. wyroki WSA we Wrocławiu: z 17.11.2022 r., sygn. akt I SAB/Wr 931/22; z 20.10.2022 r., sygn. akt III SAB/Wr 660/22; wyroki WSA w Łodzi: z 04.01.2023 r., sygn. akt III SAB/Łd 131/22; z 05.01.2023 r., sygn. akt III SAB/Łd 142/22). Tym samym skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę okazała się uzasadniona, albowiem z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 ani w terminie wskazanym w art. 36 k.p.a. Analiza akt administracyjnych sprawy dowodzi, że 04.04.2022 r. skarżący wniósł do Wojewody wniosek w sprawie. Pismem w tej samej dacie otrzymał informacje od organu, że jego pobyt na terytorium Polski uważa się za legalny do dnia w którym przyszła decyzja pobytowa uzyska przymiot ostateczności. Poinformowano także wnioskodawcę, że wszczęte postepowanie administracyjne zostanie zakończone w terminie 60 dni od zaistnienia 1 z 3 ze wskazanych w piśmie wydarzeń. W dniach 06. - 09.08.2022 r. skarżący złożył ponaglenia na działanie organu (jedno za pośrednictwem Wojewody do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, drugie bezpośrednio do Ministra Spraw Wewnętrznych oraz trzecie bezpośrednio do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców). Dnia 25.08.2022 r. organ wystąpił do odpowiednich służb o przekazanie informacji na temat pobytu cudzoziemca na terytorium RP. Dnia 10.09.2022 r. wystosowano kolejne 2 ponaglenia na działanie organu (jedno wniesione za pośrednictwem Wojewody do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, a drugie bezpośrednio do Ministra Spraw Wewnętrznych). Dnia 10.10.2022 r. wywiedziono przedmiotową skargę. Dnia 28.11.2022 r. organ wydał wnioskodawcy decyzję zezwalającą na pobyt czasowy i pracę. Powyższe ustalenia wskazują, że organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8 i art. 12 k.p.a. Okres zwłoki organu, który od daty złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, tj. 04.04.2022 r. do dnia 25.08.2022 r. nie podejmował w sprawie jakichkolwiek czynności, znacząco przekracza maksymalne terminy określone w przepisach, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić opieszałe działanie Wojewody. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu organ dopuścił się bezczynności (pkt I sentencji wyroku). Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania oraz błędny sposób postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców) Sąd uznał, że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Wobec poinformowania przez organ o wydaniu dnia 28.11.2022 r. pozytywnej decyzji pobytowej załatwiającej złożony wniosek, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności (pkt III sentencji wyroku). Na wniosek skarżącego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał sumę pieniężną w kwocie 300 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd rozpoznając sprawę przyjął stan faktyczny występujący na dzień 10.10.2022 r., tj. na dzień wywiedzenia skargi. Na powyższe rozstrzygnięcie (zasądzenie sumy pieniężnej) miał wpływ fakt, że Wojewoda Dolnośląski od dnia wpływu wniosku, przez ponad 4 miesiące, nie podjął w sprawie jakichkolwiek czynności. Dokonał ich dopiero 2 tygodnie po wniesieniu pierwszych ponagleń. Taka opieszałość ze strony organu nie może zasługiwać na aprobatę. Nie łączyły się z nią żadne inne czynności jak np. sprawdzenie kompletności wniosku. O ile wnioskodawca uzyskał informację w przedmiocie potencjalnej daty zakończenia postepowania, o tyle Wojewoda np. nie zwrócił się niezwłocznie do służb odpowiedzialnych za bezpieczeństwo Państwa w przedmiocie przekazania informacji na temat pobytu cudzoziemca na terytorium RP, co czyni z urzędu w tego rodzaju postępowaniu. Jednocześnie wyważając między sobą występujący z jednej strony po stronie wnioskodawcy permanentny stan niepewności i stresu związany z czekaniem na pozytywne informacje z o Urzędu Wojewódzkiego, a z drugiej strony brak wykazania konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała u wnioskodawcy stwierdzona bezczynność, doprowadziło to orzekających do kompromisowego przekonania, że skarżącemu powinno się przyznać kwotę wskazaną w pkt IV sentencji wyroku. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty ww. kwoty przez organ posłuży zwalczeniu opieszałości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Tym samym Sąd uznał, że wnioskowana w skardze kwota jest zbyt wygórowana. Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Nie bez znaczenia jest także okres, kiedy procedowany był wniosek skarżącego – czas po wybuchu wojny rosyjsko – ukraińskiej, kiedy to Polska przyjęła w tym bardzo krótkim okresie miliony uchodźców wojennych z Ukrainy, a administracja rządowa praktycznie z całym szeroko pojętym aparatem Państwa ,,z dnia na dzień" została obciążona wielką ilością nowych, pilnych zadań. Tym samym wszystkie wskazane powyżej okoliczności - w pewnych sytuacjach - powinny rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Dlatego w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił (pkt V sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).