II SAB/Wr 1436/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pawłowska Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2026 r. sprawy ze skargi N. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oddala skargę w całości. Skargą z 12.11.2025 r. N. M. zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu przewlekłość w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Jak wynika ze skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 06.05.2025 r. został złożony w siedzibie organu wniosek skarżącej o udzielenie wskazanego wyżej zezwolenia. Wezwaniem z tego samego dnia organ poinformował skarżącą o ustawowym terminie rozpatrzenia tego wniosku oraz sposobie jego liczenia zgodnie z art. 210 w związku z art. 223 ustawy z 12.12.2023 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024r., poz. 769) – dalej: ustawa o cudzoziemcach. Poinformowano również skarżącą, że na podstawie art. 100d ustawy z 12.03.2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024r., poz. 167 ze zm.) – dalej: ustawa pomocowa, w okresie do 30.09.2025r. bieg terminów na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie organ wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku w terminie 30 dni o wyszczególnione dokumenty, wskazując, że w przypadku gdyby takie dokumenty zostały już dostarczone, należy uzupełnić jedynie brakujące dokumenty. Powyższe wezwanie doręczono pełnomocnikowi skarżącej. Ponadto w tym samym dniu organ wystąpił do służb odpowiedzialnych za bezpieczeństwo państwa o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przy piśmie z 12.06.2025 r. skarżąca zwróciła się o przyspieszenie postępowania i wydanie decyzji, uzupełniając wniosek o dokument z zakładu pracy. Kolejne pismo o przyspieszenie załatwienia sprawy wpłynęło do organu w dniu 25.08.2025 r. Przy kolejnym takim wniosku z 12.09.2025 r. skarżąca przedłożyła uaktualnione dokumenty potrzebne do rozpoznania jej sprawy, w tym umowę o pracę z nowym pracodawcą obowiązującą od 01.08.2025 r. Skarżąca ponawiała wniosek o przyspieszenie załatwienia sprawy i wydanie decyzji pismami z: 16.09.2025 r., 01.10.2025 r., 15.10.2025 r., 22.10.2025 r., 28.10.2025r. oraz 03.11.2025 r. Przy piśmie z 31.10.2025 r. przedłożyła kolejne dokumenty w postaci: potwierdzenia zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych ZUS ZUA przez nowego pracodawcę, zaświadczenia o niezleganiu w podatkach, historię ubezpieczenia za okres 05.2022r. do 09.2025 r. Pismem z 10.11.2025 r. skarżąca wniosła ponaglenie. Mając powyższe okoliczności na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni, przyznania sumy pieniężnej w kwocie 1 000 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że na mocy art. 100d ustawy pomocowej bieg terminów na załatwianie spraw dotyczących zezwoleń na pobyt czasowy został wstrzymany, a legalny pobyt obywateli Ukrainy został przedłużony do 04.03.2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania w sprawie art. 100d ustawy pomocowej. Jakkolwiek z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy pomocowej wynika, że w okresie do 04.03.2026 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu, to jednak aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmawia się jego zastosowania. Wskazuje się, że mając na względzie zakończenie procesu masowego napływu do Polski kolejnych obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko-ukraińską rozpoczętą 24.02.2022 r., a także wystarczający okres ponad dwóch lat, w jakim władze publiczne winny dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy pomocowej na okres po dniu 30.06.2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyrok NSA z 19.05.2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24). Innymi słowy, kolejne przedłużenie okresu, w którym ograniczono możliwość kwestionowania bezczynności (przewlekłości) organu nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych (tak również NSA w wyrokach z: 12.06.2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24; 13.06.2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24; 05.08.2025 r., sygn. akt II OSK 2719/24). Pojęcie "przewlekłości" w prowadzeniu postępowania administracyjnego zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15, sygn. akt II SAB/Wr 7/16 oraz sygn. III SAB/Wr 5/17). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Terminy te mogą być modyfikowane przez przepisy szczególne (art. 35 § 4 k.p.a.). Ustawa o cudzoziemcach zawiera przepisy określające czas, w jakim decyzja w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinna być wydana. Przepisy regulujące tę materię stanowią zatem lex specialis w stosunku do ogólnych uregulowań k.p.a. Zgodnie z art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej wydaje się w terminie 6. miesięcy. Wprawdzie stosownie do art. 210 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, powołany wyżej 6-miesięczny termin na wydanie zezwolenia biegnie od wystąpienia zdarzeń w nim wskazanych (m.in. usunięcia braków formalnych wniosku, osobistego stawiennictwa strony), jednak tego rodzaju regulacja nie oznacza, że do czasu wystąpienia jednego ze zdarzeń wymienionych w art. 210 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, organ zwolniony jest z obowiązku procedowania wniosku i nie wiążą go jakiekolwiek terminy załatwienia sprawy. Podkreślić należy, że w myśl art. 12 § 1 i 2 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powołane przepisy wyznaczają zasadę ogólną szybkości postępowania i znajdują zastosowanie, ilekroć sprawa rozpatrywana jest przez organ w indywidualnym postępowaniu administracyjnym. Trzeba więc przyjąć, że do czasu wystąpienia zdarzenia wymienionego w art. 210 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach organ zobligowany jest do niezwłocznego procedowania na zasadach ogólnych, określonych w art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 k.p.a. W okolicznościach sprawy organ dochował powyższych standardów postępowania. Jak wskazano w części historycznej niniejszego uzasadnienia, już tego samego dnia, w którym wpłynął wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, tj. w dniu 06.05.2025r. organ wyznaczył skarżącej 30-dniowy termin na dostarczenie wyszególnionych dokumentów, zastrzegając jednocześnie, że w przypadku gdyby takie dokumenty zostały już dostarczone, należy uzupełnić jedynie brakujące dokumenty. Nadto organ wystąpił w tym samym dniu na podstawie art. 207 ust. 1 i 2 w zw. z art. 223 ustawy o cudzoziemcach, do odpowiednich służb o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wskazane służby mają 30-dniowy termin na udzielenie odpowiedzi, co jednoznacznie wynika z art. 207 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach. W rezultacie ten okres (przypadający od dnia 06.05. do 06.06.2025r.) nie może być wliczony do biegu 6 - miesięcznego terminu z art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 ustawy o cudzoziemcach. W tym okresie organ musiał oczekiwać na odpowiedź z przyczyn niezależnych od siebie. Bieg 6 - miesięcznego terminu należy zatem liczyć dopiero od momentu upływu koniecznego oczekiwania przez organ na odpowiedź skarżącej oraz właściwych służb, do których skierowano wystąpienie, a więc od dnia 06.06.2025 r. Ustawowy termin z art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 ustawy o cudzoziemcach upływałby więc w okolicznościach sprawy najszybciej z dniem 06.12.2025 r., podczas gdy skarżąca wywiodła skargę na przewlekłość już w dniu 12.11.2025 r. Powyższe okoliczności dowodzą przede wszystkim tego, że organ przystąpił do procedowania wniosku skarżącej niezwłocznie po jego wpłynięciu, a więc wywodzona z art. 12 k.p.a. zasada szybkości była respektowana. Co równie istotne z punktu widzenia oceny zasadności zarzutu przewlekłości postępowania, skarżąca w dniu 01.08.2025 r. zmieniła pracodawcę. Aktualną umowę o pracę przedłożyła organowi przy piśmie z 12.09.2025 r. Co więcej, dopiero przy piśmie z 31.10.2025 r. – w związku ze zmianą pracodawcy, uaktualniła dokumenty wymagane zgodnie z wezwaniem z 06.05.2025r. (tj. potwierdzenie zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego ZUS ZUA z dnia 01.08.2025 r. oraz zaświadczenie ZUS z 22.10.2025 r. ze wskazaniem historii ubezpieczeniowej z okresu 3 lat pobytu). Analiza tych wszystkich okoliczności prowadzi Sąd do wniosku, że po pierwsze podejmowane przez organ czynności oraz oczekiwanie na odpowiedź ze strony skarżącej oraz odpowiednich służb były celowe i uzasadnione. Ponadto charakter sprawy wymagał dostarczenia przez samą skarżącą uaktualnionych dokumentów. Z przytoczonych względów należało uznać, że postępowanie organu prowadzone było w sposób efektywny i sprawny. Trzeba również dodać, że wniosek skarżącej jest jednym spośród kilkuset tego typu wniosków, które wpłynęły do organu w 2024/2025 r. Liczba tego rodzaju wniosków w ostatnim okresie jest dynamiczna, co samo w sobie stanowi powód do wydłużenia terminu do rozpoznania wniosku. Poza tym organ ma przede wszystkim obowiązek rzetelnego wyjaśnienia sprawy, który jest istotniejszy niż wydłużenie okresu oczekiwania cudzoziemca na wydanie decyzji. Czynności podejmowane przez organ były w niniejszej sprawie uzasadnione, miały podstawę prawną, zmierzały do ustalenia stanu faktycznego, w tym wyjaśnienia sytuacji skarżącej w świetle spełnienia przesłanek uprawniających ją do otrzymania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Zatem w tych okolicznościach i uwzględniając regulację ustawy o cudzoziemcach dotyczącą udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej należało przyjąć, że organowi na dzień wniesienia skargi nie można skutecznie postawić zarzutu przewlekłości. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.